試論土地財(cái)政對(duì)城市化的積極作用和負(fù)面影響

　　我國未來發(fā)展主要?jiǎng)恿驮谟诔鞘谢涌斐鞘谢M(jìn)程是我國發(fā)展的主要戰(zhàn)略，在這一進(jìn)程中，政府通過征收土地，土地財(cái)政來擴(kuò)張城市，這種發(fā)展模式雖然也有積極的一面，但也受到了人們的質(zhì)疑，下面文章從土地財(cái)政對(duì)城市化進(jìn)程的積極和消極影響展開論述，提出了相應(yīng)的改良建議，希望能夠更好的推動(dòng)城市化的發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：土地財(cái)政,城市化,地方政府行為,政府轉(zhuǎn)型

　　一、引言

　　城市化必然帶來城市向郊區(qū)的擴(kuò)張，而在對(duì)郊區(qū)土地的進(jìn)一步開發(fā)與利用的過程中，也產(chǎn)生了一些不良的問題，主要集中在政府的土地財(cái)政。

　　比如，在政府拍賣土地的過程中，頻繁的產(chǎn)生“地王”,競(jìng)拍價(jià)格遠(yuǎn)超土地成本，土地溢價(jià)率甚至高達(dá)400%。進(jìn)一步，又引發(fā)了房價(jià)的直線上漲，導(dǎo)致眾多地區(qū)出現(xiàn)“當(dāng)?shù)厝速I不起當(dāng)?shù)胤?rdquo;的情形。

　　更由于土地流轉(zhuǎn)過程中的驚人利益，部分具有投機(jī)思想的政府官員受到利益驅(qū)使，被土地開發(fā)商所收買，形成官商之間的利益聯(lián)盟，使土地財(cái)政演變?yōu)榱?ldquo;土地腐敗”.

　　許多學(xué)者也對(duì)土地財(cái)政這一現(xiàn)象進(jìn)行了討論。孫秀林和周飛舟(2013)認(rèn)為，土地財(cái)政是中央與地方分稅制的結(jié)果，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方政府一方面需要滿足工業(yè)建設(shè)和居民住宅的需求，另一方面又要擴(kuò)大基建，吸引外資改善城市環(huán)境。

　　而土地財(cái)政作為政府財(cái)政的一個(gè)重要收入來源，作為維持政府財(cái)政開支的重要保障，也自然成了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)支柱;他們還發(fā)現(xiàn)，地方政府的土地財(cái)政收入和地方政府在新財(cái)政體制下的損失呈正相關(guān)，即在分稅制等財(cái)政制度改革后，中央政府從地方政府拿走的收入越多，地方政府通過土地財(cái)政生財(cái)?shù)膭?dòng)機(jī)就越高。

　　鄒薇和劉紅藝(2015)認(rèn)為，土地財(cái)政在短期內(nèi)能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和城市化進(jìn)程，但容易抑制第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，長期如此會(huì)導(dǎo)致資源無法有效配置。

　　邵朝對(duì)等(2016)研究了房價(jià)、土地財(cái)政和城市聚集之間的影響機(jī)制，通過對(duì)282個(gè)城市的8年數(shù)據(jù)進(jìn)行面板分析，得出土地財(cái)政抑制了城市的多樣性發(fā)展，尤其當(dāng)政府過度干預(yù)市場(chǎng)的時(shí)候，土地財(cái)政會(huì)對(duì)城市集聚產(chǎn)生負(fù)面影響的結(jié)論。

　　蔡繼明和程世勇(2010)認(rèn)為，政府作為土地市場(chǎng)的唯一供給方，具有對(duì)地價(jià)的雙向壟斷行為(即政府一方面可以壓低地價(jià)征收土地，另一方面可以提高用于城市建設(shè)的土地出讓價(jià)格)，而這樣的行為不僅會(huì)損害農(nóng)民的土地權(quán)益，也會(huì)導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)以及城市的房地產(chǎn)泡沫，更會(huì)造成農(nóng)地與非農(nóng)地的價(jià)格比例失衡，阻礙城市化的進(jìn)程。

　　我們認(rèn)為，產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。但是，土地財(cái)政又確實(shí)可以在一定程度上加快城市化的進(jìn)程。那么，土地財(cái)政應(yīng)該在城市化的進(jìn)程中扮演怎樣的角色便值得我們思考。

　　本文著重的分析了土地財(cái)政對(duì)城市化的正面和負(fù)面影響，并在此基礎(chǔ)上提出了一些對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)狀的改良建議。

　　二、土地財(cái)政對(duì)城市化進(jìn)程的積極作用：

　　城市化催化劑自從20世紀(jì)開始實(shí)行改革開放政策，我國的土地政策、制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，如最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等政策。

　　這些土地政策在一定程度上是對(duì)我國土地的資本化。

　　國有土地的資本化后，隨之而來的就是依賴以出讓城鎮(zhèn)土地獲得資金的地方土地財(cái)政政策，為我國的城市化建設(shè)提供了充足的資金，也加快了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　　1.吸引城市投資與產(chǎn)業(yè)的聚集。

　　一般對(duì)于某一地區(qū)的投資遵從著這樣一個(gè)規(guī)律：

　　只有當(dāng)一定數(shù)量的投資主體都對(duì)其投資時(shí)，才能形成“集聚現(xiàn)象”,投資才能形成規(guī)模效應(yīng)，從而能夠有效推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　而很多城市和地區(qū)往往是很難解決這形成聚集的第一桶金問題，致使其無法擺脫貧困陷阱。

　　一般地方政府會(huì)在促進(jìn)投資方面扮演協(xié)調(diào)者的角色，政府以其公信力為基礎(chǔ)，以低價(jià)的土地為成本，并輔助以稅收、行業(yè)準(zhǔn)入等一系列優(yōu)惠政策、配套基礎(chǔ)設(shè)施，以此吸引投資者與資金，進(jìn)而吸引產(chǎn)業(yè)的聚集，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。

　　而其中土地以及土地財(cái)政所帶來的資金是政府提供這一系列基礎(chǔ)條件和保障的根本與資金來源。

　　2.資助城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　城市與農(nóng)村最大的區(qū)別就在于更好的公共服務(wù)與公共設(shè)施，而提供這些是需要大規(guī)模的固定投資(FixedCost)。

　　以往在沒有土地財(cái)政的情況下，這些資金是需要長時(shí)間的積累。因此，國外許多國家以及以前我國的某些地區(qū)的城市化進(jìn)程相對(duì)遲緩。

　　而土地財(cái)政的出現(xiàn)，可以短時(shí)間內(nèi)解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的初期固定投資的問題。

　　主要通過政府轉(zhuǎn)移支付投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通、通訊、環(huán)保等物質(zhì)硬設(shè)施和社會(huì)制度軟設(shè)施。

　　這些基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工在城市發(fā)展初期只能由也只有政府愿意去規(guī)劃建設(shè)，土地財(cái)政的大量資金恰好解決了這些建設(shè)的資金問題。

　　不同于西方國家所采取的以未來某一段時(shí)間稅收為資產(chǎn)來發(fā)行市政債券的融資方式，我國采取了出售未來70年的土地增值，為地方政府實(shí)現(xiàn)單次的快速融資。

　　3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持。

　　經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開金融，而傳統(tǒng)意義上的信用借貸是需要財(cái)或物的抵押才能實(shí)現(xiàn)的。

　　土地財(cái)政帶來的資金推動(dòng)了城市的發(fā)展，帶動(dòng)了房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而房產(chǎn)和土地又可成為政府的抵押物使其獲得大量抵押貸款，把土地潛在的增值轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y本，解決了資金的流動(dòng)性問題。

　　除此以外，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展還會(huì)帶動(dòng)水泥、鋼鐵等近60個(gè)行業(yè)的發(fā)展。一定程度上可以盤活整個(gè)經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)該地區(qū)以及其他相關(guān)地區(qū)的發(fā)展。

　　三、土地財(cái)政對(duì)城市化進(jìn)程的負(fù)面影響：

　　城市化的抑制劑土地財(cái)政雖然為我國城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了原始資本，但隨著時(shí)間的推移，各種弊端也開始顯現(xiàn)，逐漸阻礙城市化的發(fā)展。

　　筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面。

　　1.土地財(cái)政模式不可持續(xù)。

　　政府長時(shí)間依賴土地財(cái)政，會(huì)造成城市化發(fā)展的不可持續(xù)。

　　馬克思的價(jià)值理論指出，商品交換的一個(gè)重要原則就是等價(jià)交換，其表現(xiàn)形式是價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，但始終價(jià)格是價(jià)值的真實(shí)體現(xiàn)，短期內(nèi)，商品價(jià)格可能會(huì)由于某種特殊的原因走高或走低是正常的，但長期的偏離是不能持續(xù)的，最終價(jià)格會(huì)與價(jià)值統(tǒng)一。

　　并且，人為制造的高價(jià)或低價(jià)會(huì)造成市場(chǎng)供給過剩或短缺，擾亂市場(chǎng)秩序，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我國長期出現(xiàn)的城市的地價(jià)持續(xù)走高現(xiàn)象很難維持。

　　當(dāng)然，我們更要考慮大量征用農(nóng)地，以及不可再生資源的有限性，造成的我國13億人的生存問題。由此，土地財(cái)政便難以為繼。

　　2.拉大貧富差距，加速社會(huì)分層。

　　地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了大量低價(jià)征用農(nóng)村集體土地，轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，以最大化土地財(cái)政收入。

　　這樣的高地價(jià)必然導(dǎo)致高房價(jià)的產(chǎn)生，拉大我國的貧富差距，加速社會(huì)分層現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　在土地征收的過程中，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款只占土地增值收益部分的5%~10%.而目前我國大多數(shù)城市的房價(jià)收入比在10左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了世界3~6的標(biāo)準(zhǔn)水平。

　　農(nóng)民獲得為數(shù)不多的補(bǔ)償后卻面臨生計(jì)困難，土地財(cái)政實(shí)際上等于對(duì)農(nóng)民和城市居民利益的雙重剝削。而靠投資不動(dòng)產(chǎn)短期完成巨額財(cái)富積累的故事也比比皆是。

　　3.城市空間擴(kuò)張過快。

　　土地財(cái)政的資金支持在一定程度上使得我國城市擴(kuò)張過快，使得城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理粗放，導(dǎo)致土地利用率低下，使得本就稀缺的土地資源更加緊，同時(shí)也消耗掉了本應(yīng)用于發(fā)展其他項(xiàng)目的寶貴資源，致使城市規(guī)劃建設(shè)雷同，不能實(shí)現(xiàn)多城市的功能互補(bǔ)。

　　城市擴(kuò)張過快也導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后。在1990年~2000年，我國土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍，而到2001年~2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83%,但城鎮(zhèn)人口僅僅增加45%,兩者間的比例擴(kuò)大到1.85倍。

　　4.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

　　土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，因此便存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　土地出讓金是未來若干年以內(nèi)的地租之和，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和，是對(duì)土地未來收益的透支，提前支取了未來的政府收入，并且，土地長期存在的“凈收益”

　　已經(jīng)成為地方政府信用的基礎(chǔ)。比如，若出現(xiàn)房價(jià)斷崖下跌的情況，便會(huì)直接導(dǎo)致眾多地產(chǎn)商的資不抵債，進(jìn)一步引發(fā)金融系統(tǒng)的崩潰，造成金融危機(jī)。

　　目前我國土地財(cái)政依然占據(jù)了地方財(cái)政收入相當(dāng)大的比重，特別是2010年與2013年，土地收入分別達(dá)到2.71萬億元和4.2萬億元，其比重達(dá)到66.73%和60.86%.

　　長期對(duì)土地財(cái)政的依賴使得地方政府習(xí)慣于缺錢了就賣地的簡(jiǎn)單模式，沒有建立更為合理的、適應(yīng)城市化資金需求的多元化融資機(jī)制。

　　隨著城市內(nèi)可控出讓的土地日益減少，政府的債務(wù)缺口也日益增大，如何解決未來的政府資金來源成為首要問題。

　　5.實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到擠壓。

　　地方政府出于最大化土地財(cái)政收入的目的，相比投資回報(bào)周期較長的工業(yè)用地投資，政府更愿意發(fā)展在短期內(nèi)就能取得收益的服務(wù)業(yè)經(jīng)營用地，特別是房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

　　2015年地方政府的土地財(cái)政依賴已經(jīng)由2010年的66.73%降為35.90%.然而，部分地方對(duì)土地財(cái)政的依賴依舊高于80%,這種嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)畸形可以說是相當(dāng)可怕的。

　　大量資金從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流入房地產(chǎn)業(yè)，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫擴(kuò)大。擠壓了其他實(shí)體產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，使得我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)畸形。

　　6.不動(dòng)產(chǎn)的投資品化。

　　土地財(cái)政的本質(zhì)是為了解決地方政府的融資問題，然而這就決定了土地以及根據(jù)土地定價(jià)的房產(chǎn)等也帶有了金融屬性，成為了投資品。

　　因此，只要土地財(cái)政政策依然是地方政府資金的主要來源，地方政府還要發(fā)展，土地的價(jià)格就不會(huì)過分的下跌，不動(dòng)產(chǎn)就永遠(yuǎn)帶有投資屬性，資金就會(huì)源源不斷地流入不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。

　　因此，政府打壓房價(jià)的政策往往不能長期有效，房價(jià)的下跌也只是市場(chǎng)波動(dòng)的一個(gè)短期現(xiàn)象。

　　四、土地財(cái)政的改良建議

　　鑒于土地財(cái)政帶來了上述的眾多問題，很多學(xué)者都認(rèn)為要取消或大幅度的改良土地財(cái)政。然而，一個(gè)由來已久的制度早已根深蒂固，簡(jiǎn)單拋棄談何容易?

　　如何走出土地財(cái)政的困境，擺脫對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，筆者提出以下三點(diǎn)建議：

　　1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置地資源的決定性作用。

　　由于政府是土地出讓市場(chǎng)的壟斷者，現(xiàn)行的監(jiān)管制度并不能很好的對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和約束，這也導(dǎo)致了土地財(cái)政的不斷擴(kuò)張。

　　首先，通過合理規(guī)劃使用土地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地供給分配市場(chǎng)，將符合規(guī)定的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入年度供地計(jì)劃，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮對(duì)土地配置的指揮棒作用。

　　同時(shí)，可以學(xué)習(xí)香港、澳門等地的成功經(jīng)驗(yàn)，以年度為單位收取土地出讓金，避免后續(xù)資金短缺而造成的發(fā)展動(dòng)力不足問題。

　　2.積極開拓資金來源。

　　政府可盡快在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、降低準(zhǔn)入門檻，讓更多民間資本和外資進(jìn)入(如PPP模式)，形成多元投資主體。

　　同時(shí)，通過改良國有資本的配置方式，通過提高收租分紅比例標(biāo)準(zhǔn)，將收租分紅收益投入社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)等公益領(lǐng)域，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

　　或采取調(diào)節(jié)稅收制度，采取西方國家通行的不動(dòng)產(chǎn)稅，亦可解決政府資金問題。

　　3.改善政績考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　通過優(yōu)化地方官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，改變舊時(shí)單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)為衡量，謹(jǐn)防由GDP崇拜變?yōu)槌鞘谢实某绨荨?/p>

　　建立全面、合理、科學(xué)的官員績效考核體系，加入民生、惠民等指標(biāo)，以加快政府職能轉(zhuǎn)變，向“服務(wù)性政府”發(fā)展。

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