法學(xué)研究征稿日本房屋征收制度

　　本篇文章是由《法學(xué)研究》發(fā)表的一篇法制論文，(雙月刊)創(chuàng)刊于1979年，是由中國社會科學(xué)院主管、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦、法學(xué)研究編輯部編輯、法學(xué)研究雜志社出版的法學(xué)刊物。前身是中國政法學(xué)會1953年創(chuàng)刊、1957年停辦的《政法研究》。

　　【摘要】在財產(chǎn)權(quán)須受到公共利益限制的憲法規(guī)定之下，日本的《土地征收法》遵循“無補償即無征收”的原則，建立了分別針對確認(rèn)項目所具公共利益性質(zhì)的項目認(rèn)定程序制度和調(diào)整、保障私人利益的裁決程序制度。當(dāng)兩項程序中產(chǎn)生的行政行為有爭議時，分別適用行政訴訟中的撤銷訴訟和當(dāng)事人訴訟。此外，該法律還為通過自愿收購取得公共用地的方式設(shè)置了調(diào)解、協(xié)議確認(rèn)和和解等特別程序。

　　【關(guān)鍵詞】日本;土地房屋征收;程序制度;公共利益

　　【正文】

　　城市房屋拆遷是中國近年來法律領(lǐng)域的一個討論熱點。即將施行的《物權(quán)法》第一款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”，將房屋拆遷從法律層面上明確定位為國家對房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法領(lǐng)域如何建立房屋征收制度的問題。在這個方面，日本自1951年6月9日頒布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有關(guān)房屋征收程序制度為我國在這方面的制度建設(shè)提供了一個值得參考的法律制度。

　　一、征用房屋的法律前提

　　日本《憲法》在第29條規(guī)定“財產(chǎn)權(quán)不受侵犯”的基礎(chǔ)上，在第2、3款分別規(guī)定，“財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)符合于公共福利，由法律規(guī)定”，“私有財產(chǎn)在正當(dāng)補償?shù)臈l件下可以用于公共使用”。[①]在憲法之下，日本建立了以尊重私有財產(chǎn)制為前提，以土地征收法為核心的公用征收法律制度。在涉及到類似于中國的房屋征收情況時，日本所適用的基本法律制度是《土地征收法》。根據(jù)該法律第6條的規(guī)定，“土地上的樹木、建筑物以及其他附著于土地之上的建筑物及其他附屬設(shè)施與該土地一同，用于第3條各項之一規(guī)定的項目的為必須且合適時，可以征收或者使用這些建筑物及其他付諸設(shè)施。”當(dāng)需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附屬設(shè)施時，根據(jù)該法律第138條的規(guī)定，可以準(zhǔn)用該法律中有關(guān)土地征收的條款。

　　在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“無補償即無征收”為內(nèi)容的事前補償原則，為即該法律就整體基本結(jié)構(gòu)而言，通過土地征收程序，在公益方面確定了征收以土地、房屋等對象，在私益方面確定了征收補償金額。這里所謂的補償中，單純財產(chǎn)權(quán)的保障已經(jīng)不是公用征收制度內(nèi)容中的決定性因素，負(fù)擔(dān)平等、生活保障等等內(nèi)容已經(jīng)構(gòu)成補償內(nèi)容的重要組成部分。[②]

　　在上述的基本結(jié)構(gòu)中，日本《土地征收法》在總體上可以將土地征收法所規(guī)定的法律程序分為兩個部分，即項目認(rèn)定程序和征收裁決程序。

　　需要指出的是，《土地征收法》所規(guī)定的兩種正規(guī)程序，是針對難以通過自愿收購?fù)恋胤课莸姆绞剑坏貌蛔鞒鲂姓袨榈那闆r設(shè)置的，在一般情況下，公共用地的取得絕大多數(shù)是通過下述第四部分涉及到的調(diào)解程序、協(xié)議確認(rèn)程序、和解程序這些由《土地征收法》在“特則”部分設(shè)定的程序，以及其他與“特則”規(guī)定無關(guān)的其他方式形成的自愿收購?fù)緩綄崿F(xiàn)的。

　　二、項目認(rèn)定程序

　　1.項目認(rèn)定申請和項目設(shè)立人、項目認(rèn)定人

　　在土地征收程序中，首先需要由項目設(shè)立人提出項目認(rèn)定申請。項目認(rèn)定申請是由項目設(shè)立人根據(jù)項目在《土地征收法》中的歸類，分別向國土交通大臣或者都道府縣知事提出。

　　根據(jù)日本《土地征收法》第3條和第8條第1款的規(guī)定，項目設(shè)立人是指從事符合征收條件的項目，認(rèn)為有必要征收相應(yīng)土地房屋的人，具體是指國家、地方公共團體以及公社、公團、特殊會社等政府相關(guān)機關(guān)、公益事業(yè)從事者、公共組合等。

　　針對項目設(shè)立人申請的項目，作為項目認(rèn)定機關(guān)的國土交通大臣或者都道府縣知事，就項目設(shè)立人、項目的種類、項目的施行區(qū)域等事項分別行使認(rèn)定權(quán)限。例如，當(dāng)所需認(rèn)定的項目是由國家或者都道府縣作為項目設(shè)立人設(shè)立的項目，或者施行項目所涉及到的土地跨越兩個以上的都道府縣地域的項目等《土地征收法》第17條第1款規(guī)定的項目時，由國土交通大臣擔(dān)任項目認(rèn)定人。除此之外，管轄項目設(shè)立地的都道府縣知事?lián)雾椖空J(rèn)定人。

　　2.項目認(rèn)定要件

　　征收的項目是否能夠成立，關(guān)鍵在于該項目是否具有公共性。[④]對此，日本《土地征收法》第3條采用列舉主義的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項目。只有符合該條列舉出的事項的項目，才允許采用征收土地房屋的方式。反之，即使被認(rèn)為具有高度公共性的項目，只要未被列入第3條的范圍，其也無法采用征收的方法取得土地和房屋。

　　但是，即使屬于第3條所列出的各項項目，也并不是理所當(dāng)然立即就可以進行征收。由于征收是將項目的公共性優(yōu)先于財產(chǎn)權(quán)人的意思的制度安排，因此，對于在該項目之中是否存在具體的，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進行項目認(rèn)定。通過項目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項目計劃以及為此該項目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。

　　因此，進入項目認(rèn)定程序之后，項目認(rèn)定人就《土地征收法》第20條規(guī)定的認(rèn)定要件進行審查。

　　(1)所審查的項目是否符合土地征收法第3條所列舉的各項要求之一。

　　(2)在從事該項目方面，項目設(shè)立人是否具有充分的意思和能力。這里所謂的“意思”，是指具體的項目計劃是否已經(jīng)制作。所謂“能力”是指是否具有實施項目所必須的財政上的能力。

　　(3)項目規(guī)劃是否有利于土地房屋合理且正當(dāng)?shù)厥褂谩Ｓ捎趯τ陧椖康膶嵤┒裕瑢ν恋胤课莸恼魇諏儆诓坏貌粸椋豢商娲姆绞剑虼耍仨殞彶橛嘘P(guān)項目選址、地形地質(zhì)、土地使用狀況、權(quán)利人的人數(shù)以及有關(guān)費用等方面是否具有特定的理由。

　　(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。這是對項目施行所涉及到的社會和經(jīng)濟效用方面的審查。

　　從判例的情況看，法院認(rèn)為，項目認(rèn)定人對項目是否符合上述四項要件進行審查，其中，作為項目認(rèn)定人的行政機關(guān)對第(2)以及第(3)項要件的審查屬于羈束裁量，對第(4)項的審查則屬于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉訴訟案”中，東京高等法院認(rèn)為，在編制的涉及砍伐巨型杉樹與變更地形的國道拓寬項目規(guī)劃中，行政機關(guān)不當(dāng)?shù)剌p視了本應(yīng)重視的土地附近附著的各種文化價值以及環(huán)境保全方面的因素，其結(jié)果沒有能夠完善地考慮應(yīng)該如何調(diào)整這些保全方面的要求和道路建設(shè)拓寬方面的必要性之間的關(guān)系，因此違反了《土地征收法》第20條第3項所規(guī)定的公正合理地利用土地的要求。這個判決盡管是針對土地和土地之上的樹木的，但法院提出的判斷要件是否成立的基準(zhǔn)同樣也適用于房屋征收。

　　3.項目認(rèn)定的效果

　　對于相關(guān)的土地房屋所有權(quán)人而言，項目認(rèn)定一旦作出，自項目認(rèn)定的告示發(fā)布之日起，無論在義務(wù)還是在權(quán)利方面都因此發(fā)生新的變化。

　　在義務(wù)方面，土地房屋的權(quán)利人因此被課加了新的義務(wù)或者原有的權(quán)利受到了限制。具體而言，權(quán)利人(1)承擔(dān)了土地房屋的保全義務(wù)。自項目認(rèn)定告示發(fā)布之日起，任何人未經(jīng)都道府縣知事的許可，禁止在項目設(shè)立地上從事會導(dǎo)致土地房屋形態(tài)改變等明顯影響項目運行的活動。(2)土地房屋的價格因此而被固定。現(xiàn)行的土地征收法采用了固定價格的“項目認(rèn)定時主義”，即被征收土地房屋的補償金的計算基準(zhǔn)時，原則上以項目認(rèn)定的告示發(fā)布時近鄰類似土地的交易價格為準(zhǔn)。具體的金額由該基準(zhǔn)時的價格乘以自該時起至權(quán)利取得裁決時為止期間物價變動的修正率后得出。(3)損失補償因此受到限制。通過項目認(rèn)定，相應(yīng)的土地房屋權(quán)利人因此受到來自項目實施的公共性方面的受忍義務(wù)，其自身變更土地房屋的形態(tài)，新建、改建或增建或者大修房屋時，事先需要得到都道府縣知事的批準(zhǔn)。否則不能請求相應(yīng)部分財產(chǎn)的補償。(4)土地房屋的權(quán)利關(guān)系人的范圍也受到限制。項目認(rèn)定之后，法律制度不保護該土地上新設(shè)置的權(quán)利，除了繼承既存的權(quán)利之外，在項目認(rèn)定告示發(fā)布之后取得新的權(quán)利者不被歸入權(quán)利關(guān)系人范圍，其不具有獲得補償?shù)臋?quán)利。

　　由于何時啟動征收程序是由項目設(shè)立人單方面決定的，因此，為了保障被征收財產(chǎn)人的權(quán)利，《土地征收法》在征收程序中，賦予了土地房屋的權(quán)利人一定的程序性權(quán)利。針對土地補償?shù)捻椖空J(rèn)定時主義，如果項目設(shè)立人延遲啟動征收程序，很可能因此侵害實體性的財產(chǎn)權(quán)，因此，該法律設(shè)置了兩項程序性權(quán)利。一是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有裁決申請請求權(quán)。二是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有支付補償金的請求權(quán)。與此相對應(yīng)，項目設(shè)立人自項目認(rèn)定公告發(fā)布之日起，負(fù)有將項目設(shè)立土地的表示圖長期供公眾自由查閱，以及采取廣泛告知補償情況的措施的義務(wù)。

　　三、裁決程序

　　自項目認(rèn)定告示公布之日起，項目設(shè)立人就因此獲得了裁決申請權(quán)。項目設(shè)立人可以在此之后的1年之內(nèi)，申請相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。與此同時，由于補償金額采用了固定價格的“項目認(rèn)定時主義”，因此，土地房屋權(quán)利的關(guān)系人也因此擁有裁決申請的請求權(quán)，可以向征收委員會提出項目設(shè)立人應(yīng)該申請征收的請求。

　　1.征收委員會

　　由于征收土地房屋會對私權(quán)產(chǎn)生很大的影響，因此，在征收程序中，作為作出裁決的機關(guān)的征收委員會，其地位必須具有公正和中立的性質(zhì)。《土地征收法》設(shè)置的征收委員會，是一個獨立的行政委員會，其設(shè)置在都道府縣知事的管轄權(quán)之下，獨立行使職責(zé)。征收委員會原則上以公開的方式審理裁決案件，承擔(dān)準(zhǔn)司法機關(guān)的作用。

　　2.裁決程序中的權(quán)利和義務(wù)

　　在征收委員會主持的審理程序中，作為雙方當(dāng)事人的項目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利的關(guān)系人有權(quán)口頭或以意見書的方式陳述意見。但口頭陳述或意見書的內(nèi)容只限于損失補償?shù)南嚓P(guān)事項的范圍，其他事項，例如不服項目認(rèn)定以及其他問題，則只能記載在意見書中而不能口頭進行陳述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在內(nèi)的物件案卷中沒有附加異議，那么，在裁決程序中就不得對這些案卷所記載的事項是否真實表示異議。但是，如果能夠舉證證明案件中所記載事項違反真實情況的除外。

　　在裁決程序中，雙方當(dāng)事人還享有要求提交資料、詢問證人、進行鑒定和進行實地調(diào)查的申請權(quán)，征收委員會當(dāng)然享有自身可以實施這些程序的權(quán)限。

　　3.裁決的種類

　　經(jīng)過審查，征收委員會可以作出兩類裁決：一是駁回裁決，一是征收或使用裁決。當(dāng)裁決的申請與項目或項目計劃與項目認(rèn)定的事項不符合，或者其他申請違反土地征收法的規(guī)定時，征收委員會作出駁回征收或使用申請的裁決。反之，征收委員會將作出征收或使用裁決。征收或使用裁決又可以進一步分為權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。權(quán)利取得裁決就征收土地的區(qū)域、土地的損失補償權(quán)利取得的時期等內(nèi)容作出確定，清空交付裁決設(shè)定了土地?fù)p失補償以外的補償，清空交付的期限等內(nèi)容。依據(jù)征收裁決，項目設(shè)立人必須在權(quán)利取得期限或者清空交付期限的屆滿之前支付裁決所確定的各種損失補償金額。如果在這些期限屆滿時沒有交付的，該裁決因此失效。項目設(shè)立人在履行了裁決確定的補償金支付等義務(wù)之后，自權(quán)利取得裁決所設(shè)定的權(quán)利取得之時取得相應(yīng)土地房屋的所有權(quán)，同時消滅該土地房屋上的其他權(quán)利。但是，在清空期限屆滿之前，所有權(quán)人等可以繼續(xù)占有該土地房屋。同時，在該期限之內(nèi)，土地房屋的所有權(quán)人、土地、建筑物及其附屬設(shè)施的占有人負(fù)有交付、轉(zhuǎn)移該該土地房屋的義務(wù)。如果不履行、沒有完全履行或者雖然已經(jīng)開始履行但在該期限屆滿之前不能預(yù)見可以完成該項義務(wù)時，項目設(shè)立人可以申請都道府縣知事，依據(jù)《行政強制執(zhí)行法》的規(guī)定采用代執(zhí)行的方式完成義務(wù)狀態(tài)。

　　四、特別程序

　　《土地征收法》除了規(guī)定上述兩種正規(guī)的程序制度之外，在與資源收購相配合，還設(shè)置了正式的裁決程序之外的特別程序。這些程序具體如下。

　　(1)調(diào)解程序

　　這是《土地征收法》設(shè)立的一種項目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利關(guān)系人之間以不具有強制力的方式解決糾紛的程序制度。雙方或者一方當(dāng)事人可以向都道府縣知事提出調(diào)解申請。根據(jù)該申請，知事就各案情況任命由5名成員組成的調(diào)解委員會承擔(dān)調(diào)解職責(zé)。

　　在項目認(rèn)定告示公布之前，調(diào)解委員會通過調(diào)解實現(xiàn)在事實上使得當(dāng)事人之間達成合意。

　　(2)協(xié)議的確認(rèn)程序

　　在項目認(rèn)定告示發(fā)布之后至裁決申請?zhí)岢鲋暗钠陂g內(nèi)，如果當(dāng)事人之間達成協(xié)議，在具備一定的要件時，該協(xié)議取得征收委員會的確認(rèn)之后，就被視為同時作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。由此，項目設(shè)立人為了原始取得和清空交付土地，可以采取代執(zhí)行的法律手段，與此同時，原土地所有權(quán)人也被視為取得了該土地的贖回權(quán)。

　　(3)和解程序

　　征收委員會在審理的程序進行之中的任何時候，都可以建議當(dāng)事人達成和解。當(dāng)和解符合一定的要件時，和解書一旦制作成立，就被視為征收委員會已經(jīng)作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。

　　除上述的特別程序制度之外，《土地征收法》還設(shè)置了緊急裁決程序制度和單純補償裁決程序制度，適用于于特定的情況。

　　五、與征收程序有關(guān)的行政訴訟程序

　　由于《土地征收法》設(shè)立的項目認(rèn)定程序與裁決程序各自承擔(dān)的作用不同，因此，針對相應(yīng)程序中產(chǎn)生的各種行政行為，在行政訴訟程序中可適用的訴訟種類也不盡相同。當(dāng)征收裁決程序中，作為當(dāng)事人的項目設(shè)立人或土地房屋權(quán)利的關(guān)系人如果對損失補償?shù)慕痤~表示不服時，可以另一方當(dāng)事人作為被告提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟。由于這類訴訟所爭議的是損失補償?shù)慕痤~多少，即爭議只是限于私益的范圍之內(nèi)，因此，裁決本身不存在被請求撤銷變更的必要性。

　　但是，如果土地房屋權(quán)利的關(guān)系人是以損失補償之外的理由提起訴訟，例如當(dāng)事人認(rèn)為項目認(rèn)定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內(nèi)容時，該當(dāng)事人在請求國土交通大臣進行審查的基礎(chǔ)上，可以立即以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。

　　中國目前以國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》為中心建立了房屋征收制度體系，其關(guān)鍵點在拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系。許多糾紛也因制度的構(gòu)建而無法完善解決，甚至因此產(chǎn)生新的糾紛。上述日本《土地征收法》的內(nèi)容，至少可以給中國在土地房屋征收法制建設(shè)，尤其是在未來的立法方面如下的啟發(fā)：第一設(shè)立征收程序時，要嚴(yán)格區(qū)分所要解決的問題是公益還是私益，其中，對于項目的公益性認(rèn)定是行政程序重要的開端;第二在涉及到私益的損失補償時，承擔(dān)裁決的機關(guān)其地位是否具有實質(zhì)上的公正和合理性，至關(guān)重要;第三應(yīng)盡可能促使各方當(dāng)事人通過自愿收購的方式取得公共用地。

　　【參考文獻】

　　[①][日]宮澤俊義著、盧部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第250～251頁。

　　[②][日]遠藤博也：《行政法(各論)》，青林書院1977年版，第233頁。

　　[③]據(jù)筆者向從事土地征收的日本律師詢問，通過自愿收購的方式取得公共用地的案件數(shù)估計達到99%以上，反之，進入裁決程序的案件的數(shù)量極其少。

　　[④]如何判斷土地征用中的公共性的問題，參見[日]遠藤博也：《土地征用與公共性》，凌維慈譯，《行政法論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第420～428頁。