地方政府債券發(fā)行監(jiān)管機制研究

　　摘要：2014年以來，地方政府債券發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴大，對支持地方經(jīng)濟穩(wěn)增長發(fā)揮了重要作用。同時，從防風(fēng)險和增效率的角度出發(fā)，對地方政府債券的監(jiān)管逐步被提上重要日程。其中，發(fā)行監(jiān)管處于監(jiān)管鏈條的最前端，發(fā)揮著源頭把控的作用。通過回顧地方政府債券的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，從監(jiān)管原則、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管客體和監(jiān)管手段等方面，對地方政府債券發(fā)行監(jiān)管機制進行解構(gòu)分析，指出法律位階低且調(diào)整頻繁、委托代理發(fā)債存在道德風(fēng)險隱患、預(yù)算監(jiān)督力度不夠、信息公開質(zhì)量難以滿足需求、信用評級監(jiān)管有待改進等問題，并提出針對性政策建議。

　　本文源自孫藝; 胡艷芳， 金融理論與實踐 發(fā)表時間：2021-05-13《金融理論與實踐》本刊系中國民銀行鄭州中心支行主管的以金融理論經(jīng)研究和金融業(yè)務(wù)實踐探索為主要任務(wù)的刊物。其宗旨是：探索發(fā)展金融理論，服務(wù)金融改革實踐，拓展金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，反映金融運行信息。

　　關(guān)鍵詞：地方政府債券;發(fā)行;監(jiān)管

　　地方政府債券，是憑借地方政府信用，以地方政府及地方公共機構(gòu)為主體，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)而發(fā)行，用以籌集社會資金的有價證券。地方政府債券監(jiān)管是以政府為主導(dǎo)，立法與司法機關(guān)、行業(yè)組織、第三方機構(gòu)與社會公眾等多主體廣泛參與，針對地方政府債券發(fā)行、使用、償還等進行的監(jiān)督管理。其中，地方政府債券發(fā)行監(jiān)管屬于源頭管理，處在防范風(fēng)險和增進績效的最前端。

　　一、地方政府債券發(fā)行的演進

　　地方政府債券的發(fā)展歷程幾經(jīng)波折，經(jīng)過了“允許—禁止—禁而不止—禁止—允許”的否定之否定過程。在此過程中，地方政府債券的功能不斷完善，從基礎(chǔ)性彌補財政收支不足，發(fā)展成宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策工具。

　　(一)地方政府債券發(fā)行的歷史觀照

　　1.新中國成立初期地方政府債券

　　新中國成立初期，面對百廢待興、百業(yè)待舉的局面，各級政府急需建設(shè)資金。受限于捉襟見肘的財政收入，舉債融資成為地方謀求發(fā)展的需要。1958 年,《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》提出，1959年起停止發(fā)行全國性公債，允許各省級政府結(jié)合當(dāng)?shù)匦枰l(fā)行債券，解決收支矛盾;全國人大常委會批準(zhǔn)發(fā)布了《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》。在彼時背景下，福建、黑龍江、遼寧、安徽等省份均發(fā)行了地方政府債券，“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”“地方經(jīng)濟建設(shè)公債”即是這個時期的產(chǎn)物。

　　在一定程度上講，新中國成立初期的地方政府債券發(fā)行是改革嘗試的結(jié)果。一方面，1957 年，國務(wù)院頒布《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》，提出公債收入可以作為地方財政收入來源，給地方政府舉債提供了政策依據(jù);另一方面，1958 年“大躍進”和人民公社化運動激發(fā)了地方政府大力進行經(jīng)濟建設(shè)的熱情。這種局面持續(xù)到 1963年，以地方經(jīng)濟建設(shè)公債告停而終止。各類債券全部還本付息后， 1968—1981年，中國進入了既無內(nèi)債也無外債的時期。

　　2.地方政府債務(wù)發(fā)行“禁而不止”

　　20 世紀(jì) 80 年代至 90 年代初，改革開放的大潮迅速席卷中國大地，政治經(jīng)濟環(huán)境面臨新的變化。彼時，許多地方政府發(fā)行了債券，甚至是無息舉債、行政攤派。1993年，國務(wù)院對地方政府舉債融資再發(fā)禁令。1994 年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)更是明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　然而地方政府債券發(fā)行禁而不止，以融資平臺為主力的融資渠道應(yīng)勢而起。從內(nèi)部環(huán)境看，1994 年分稅制改革，強化了中央財力，中央占據(jù)了調(diào)控經(jīng)濟的制高點和主動權(quán)。與此同時，事權(quán)逐級逐層下移，與地方政府財力不相稱。改革后劃歸地方的稅種規(guī)模小、稅源零散、彈性小、征收難度大。加之轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，尤其省級政府對下級政府轉(zhuǎn)移制度規(guī)模小、力度不夠。面對民生發(fā)展的剛性支出，地方政府隱性舉債不得已而為之。從外部沖擊看， 1997 年亞洲金融危機給全球經(jīng)濟帶來消極影響。為應(yīng)對危機，地方政府按照中央的調(diào)控要求大力實施擴張性財政政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、加快城鎮(zhèn)化進程。為緩解項目資金壓力，融資平臺備受地方政府青睞。1998—2003 年在擴張性財政政策周期后，2004 年融資平臺債務(wù)占到城市總負(fù)債的 48.6%;51.7% 的平臺資產(chǎn)負(fù)債率超過警戒線，隱性債務(wù)風(fēng)險逐步露出水面。

　　雖然融資平臺的風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)，但是 2008年國際金融危機爆發(fā)，中國宏觀經(jīng)濟政策再次進入擴張期，并非實施融資平臺改革的合適時間。為配合宏觀經(jīng)濟政策實施，地方政府需承擔(dān) 4 萬億元刺激計劃中的 2.82 萬億元。2009 年 3 月，中國人民銀行和原中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸機構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度”，地方政府融資平臺進入發(fā)展 “井噴期”。中國人民銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至 2009 年年底全國各地融資平臺 8211家，貸款余額 7.38萬億元，集中了當(dāng)年全國新增貸款的 40%。

　　(二)地方政府債券規(guī)范化發(fā)展的漸進之路

　　地方政府債券的規(guī)范發(fā)展是沿著兩條線索展開的：一方面是清理隱性債務(wù)，關(guān)閉舉債“旁門”;另一方面是允許發(fā)行債券，重開舉債“正道”。

　　2010年 1月，國務(wù)院提出“盡快制定規(guī)范地方政府融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”，并在 6 月份下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》，對清理工作提出要求。自此之后，國家發(fā)改委、財政部和中國人民銀行等部委密集出臺文件，對地方政府融資平臺進行清理整頓。在嚴(yán)監(jiān)管的導(dǎo)向下，各銀行業(yè)金融機構(gòu)加強了對地方政府融資平臺貸款風(fēng)險管理，嚴(yán)控信貸總量及資金投向，采取多種措施緩釋風(fēng)險。

　　在清理整頓地方政府融資平臺的同時，2009 年，財政部開始“代發(fā)代還”地方政府債券。每期債券發(fā)行額度，由地方政府與財政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的額度內(nèi)協(xié)商決定。地方政府債券到期后，由中央財政統(tǒng)一代辦償還，地方財政要足額安排還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費等資金。2009年至 2014年，由財政部代發(fā)地方政府債券的規(guī)模，分別為 2000億元、2000億元、2000 億元、2500億元、2848億元和 2900億元[1]。

　　2011 年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。2013 年，新增江蘇省和山東省成為自行發(fā)債試點地區(qū)。2014 年，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。2015 年，新《預(yù)算法》實施，明確規(guī)定地方政府必須以“自發(fā)自還”的方式舉債。“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省級政府代為舉借。至此，地方政府舉債的“正門”完全打開，融資平臺公司等舉債“后門”逐步關(guān)閉，地方政府債券規(guī)范化發(fā)展進入新時期。

　　目前，地方政府債券已經(jīng)成為僅次于金融債的第二大債市品種。截至 2020年 11月末，地方政府債券余額達(dá)到 25.8 萬億元①。從發(fā)行結(jié)構(gòu)看，一是債券品種逐漸豐富。根據(jù)舉債資金用途和償債資金來源，地方政府債券分為一般債券和專項債券。截至 2020 年 11 月末，全國地方政府債券中，一般債券 12.85萬億元，占比約 49.8%;專項債券 12.96萬億元，占比約 50.2%。目前，通過財政部試點的項目收益專項債券主要包括土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚戶區(qū)改造專項債券等。各地圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)田水利、高校建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等不斷推出債券新品種。二是債券期限逐漸優(yōu)化。2009 年，地方政府債券“代發(fā)代還”試點階段，只有 3年期債券。2015年《預(yù)算法》實施后，一般債券的期限為 1年、3年、5年、7年和 10年，并且單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的 30%;專項債券的期限為 1年、2年、3年、5年、7 年和 10年，并且 7年和 10年債券合計發(fā)行規(guī)模不得超過當(dāng)年專項債券發(fā)行規(guī)模的 50%。2019 年 4 月，財政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》,不再限制專項債券期限結(jié)構(gòu)比例。中長期一般債券發(fā)行也有明顯提升，2019 年發(fā)行的 20 年與 30 年一般債券合計占比達(dá) 22%。

　　二、地方政府債券發(fā)行監(jiān)管機制解構(gòu)

　　作為監(jiān)管機制，構(gòu)成要素主要包括監(jiān)管原則、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段等，以此形成監(jiān)管機制的總體框架。其中，監(jiān)管原則是行為準(zhǔn)則，監(jiān)管目標(biāo)是行為方向;監(jiān)管主體通過運用監(jiān)管手段作用于監(jiān)管客體，形成完整的監(jiān)管過程。具體到發(fā)行監(jiān)管而言，有以下幾方面。

　　(一)監(jiān)管原則

　　對地方政府債券發(fā)行實施監(jiān)管應(yīng)以有效性為總原則。為此，應(yīng)遵循“依法規(guī)范、從嚴(yán)審慎、合作協(xié)商、兼顧服務(wù)”的具體要求。

　　一是依法規(guī)范。地方政府債券發(fā)行監(jiān)管要在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)開展，這是現(xiàn)代法治國家和市場經(jīng)濟的必然要求。通過法律法規(guī)對監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)力進行明確設(shè)定，清晰界定政府和市場的行為邊界，框定監(jiān)管主體的活動空間和價值取向，減少對正常市場秩序的干擾。

　　二是從嚴(yán)審慎。地方政府債券與財政和金融密切相關(guān)，關(guān)系經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定，對其進行監(jiān)管只能加強而不能放松。同時，“嚴(yán)管”不等于“管死”。應(yīng)以審慎的理念開展監(jiān)管活動，全面客觀看待地方政府舉債融資行為，既保證必要的發(fā)債規(guī)模，又杜絕盲目無序發(fā)展釀成風(fēng)險隱患。

　　三是合作協(xié)商。對地方政府債券發(fā)行進行監(jiān)管，應(yīng)體現(xiàn)多主體協(xié)作。不同監(jiān)管主體發(fā)揮各自專業(yè)化優(yōu)勢，凝聚監(jiān)管合力。尤其財政需求側(cè)和金融供給端兩方應(yīng)在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、風(fēng)險監(jiān)測、應(yīng)急處置和監(jiān)管成果多渠道運用等多方面形成共識，把好債券發(fā)行這一源頭環(huán)節(jié)，使風(fēng)險防范關(guān)口前移。

　　四是兼顧服務(wù)。政府部門、第三方機構(gòu)和行業(yè)自律組織有培育地方政府債券市場的責(zé)任。通過完善托管結(jié)算系統(tǒng)、建設(shè)數(shù)據(jù)公開平臺、改進債券交易方式、優(yōu)化信用評級服務(wù)、規(guī)范地方政府資產(chǎn)評估等為地方政府債券發(fā)行營造良好的生態(tài)環(huán)境。

　　(二)監(jiān)管目標(biāo)

　　對地方政府債券發(fā)行實施監(jiān)管，就要圍繞如何保障好地方政府債券功能釋放展開，監(jiān)管目標(biāo)可分為中介目標(biāo)和最終目標(biāo)兩個層次。監(jiān)管機構(gòu)通過運用監(jiān)管手段作用于監(jiān)管對象，首先保證中介目標(biāo)的實現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)最終目標(biāo)。中介目標(biāo)包括：地方政府債券總量適度、結(jié)構(gòu)合理。

　　地方政府債券發(fā)行監(jiān)管的最終目標(biāo)，是要破除本領(lǐng)域存在的“市場失靈”問題。通過配置規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的債券資金，發(fā)揮好地方政府債券宏觀調(diào)控工具作用，實現(xiàn)經(jīng)濟收益和社會收益最大化，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。具體包括以下幾方面。

　　一是促進資源優(yōu)化配置。地方政府債券改變了資金在政府部門與非政府部門之間的配置，改變了一定時期內(nèi)資金的用途和方向。政府通過債券融通資金，加大公共領(lǐng)域的建設(shè)投入，彌補市場機制自發(fā)投資對公共物品的提供不足，力求經(jīng)濟效益和社會效益最優(yōu)。地方政府債券監(jiān)管通過對債券規(guī)模、品種和利率的規(guī)制，提升債券投資價值，培育地方政府債券市場，以較低成本融得社會資金，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的目標(biāo)。

　　二是助力經(jīng)濟穩(wěn)定增長。地方政府債券具備服務(wù)宏觀調(diào)控目標(biāo)的工具性。當(dāng)經(jīng)濟處于下行周期時，地方政府可以擴大舉債規(guī)模，發(fā)揮政府投資的帶動作用，刺激經(jīng)濟回暖;當(dāng)經(jīng)濟處于高漲時期，為防止經(jīng)濟過熱，地方政府可以控制舉債規(guī)模，抑制社會總需求。地方政府債券發(fā)行監(jiān)管應(yīng)結(jié)合國家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向，把握舉債節(jié)奏。通過債券發(fā)行、流通及利率影響市場流動性，引導(dǎo)社會投資走向，實現(xiàn)助力經(jīng)濟增長的目標(biāo)。

　　(三)監(jiān)管主體與客體

　　地方政府債券發(fā)行監(jiān)管主體是依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)對地方政府債券發(fā)行進行監(jiān)督管理的機構(gòu)、組織或者個人的總稱。廣義的監(jiān)管主體包括國家機構(gòu)中涉及地方政府債券發(fā)行監(jiān)督管理職能的部門，以及發(fā)揮監(jiān)督約束作用的社會主體、包括行業(yè)自律組織在內(nèi)的市場主體;狹義的地方政府債券發(fā)行監(jiān)管主體指行政序列中的政府部門。

　　一是國家機構(gòu)主體。根據(jù)世界各國地方政府債券發(fā)行監(jiān)管實踐看，涉及的國家機構(gòu)較多，部門設(shè)置和權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，主要包括立法機關(guān)、司法機關(guān)，中央政府及其相關(guān)職能部門，主要涉及財政部、中央銀行、金融監(jiān)管部門、審計部門、行政監(jiān)察部門等，以及中央政府相關(guān)職能部門在地方的派出機構(gòu)。

　　二是社會監(jiān)督主體。地方政府舉債融資源自于公共受托責(zé)任，社會公眾是地方政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接受益者，也是還債資金的最終承擔(dān)者，還債的主要來源是稅收收入以及公共資產(chǎn)、公共資源性收入。地方政府債券發(fā)行環(huán)節(jié)接受社會監(jiān)督是必然要求。

　　三是市場約束主體。作為資本市場中的金融產(chǎn)品，地方政府舉債融資是市場行為，要接受公債協(xié)會、信用評級機構(gòu)、證券交易場所等市場主體的監(jiān)督約束。在信息公開、發(fā)行定價、債券托管結(jié)算、二級市場交易等方面按照市場規(guī)則進行。

　　監(jiān)管客體是監(jiān)管主體作用的對象，是監(jiān)管的指向所在。地方政府債券發(fā)行監(jiān)管的對象是地方政府發(fā)債行為。按照安全和效率的原則，在風(fēng)險可控的前提下，從資金需求和供給兩側(cè)發(fā)力，保證地方政府合理融資需求得到滿足，超常融資需求得到有效抑制。對地方政府舉債進行余額控制和增量控制，以債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)依存度等指標(biāo)設(shè)置警戒線進行靜態(tài)監(jiān)控;對資金來源主渠道的金融機構(gòu)進行限制，遴選出優(yōu)質(zhì)的地方政府債券承銷商，管控好地方政府債券資產(chǎn)占比。

　　(四)監(jiān)管手段

　　監(jiān)管手段是監(jiān)管主體作用于監(jiān)管客體的中介，是在遵守監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上，為達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)采取的方法和措施。就對地方政府債券發(fā)行階段的監(jiān)管而言，目前主要采取的手段包括法律規(guī)制、限額管理、預(yù)算監(jiān)督、信息公開和信用評級等，涵蓋了法律、經(jīng)濟和行政等不同方式。

　　1.法律規(guī)制

　　健全完善的法律制度是衡量地方政府舉債行為是否合理，防范地方政府債券風(fēng)險以及檢驗監(jiān)管質(zhì)效，落實監(jiān)管責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。中國地方政府債券經(jīng)歷了從“禁而不止”到“有序規(guī)制”的不同時期，從禁到放、由隱到顯，相關(guān)法律制度建設(shè)不斷推進，形成了以《預(yù)算法》為總領(lǐng)，以《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》為框架的制度體系。

　　無論是正式法律制度的約束還是非正式制度的約束，法律規(guī)制的演進過程循著改革、發(fā)展和穩(wěn)定的主線持續(xù)進行，圍繞著財稅體制改革展開。從計劃經(jīng)濟時期的統(tǒng)收統(tǒng)支和財政包干，到分稅制改革后的央地財政平衡，對地方政府債務(wù)的規(guī)制，實際上是對央地政府財政權(quán)進行建構(gòu)、重塑的過程。

　　1992年，中共十四大明確經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制;1994年開始分稅制改革;2013 年，黨的十八屆三中全會將建立現(xiàn)代財政制度作為財稅體制改革的總目標(biāo);2014 年，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出了調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系等改革任務(wù);2017 年，黨的十九大報告進一步提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。”財稅體制改革每一次深入推進，都成為地方政府債券發(fā)行法律制度建設(shè)的重要節(jié)點。

　　2.限額管理

　　作為對地方政府債券管理的框架性法規(guī)，《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43 號)明確規(guī)定，對地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》(財預(yù)〔2015〕225 號)專門就如何確定地方政府債務(wù)總限額，以及逐級下達(dá)分地區(qū)地方政府債務(wù)限額等做出規(guī)定。《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財預(yù)〔2017〕35 號)對新增限額的測算、分配以及風(fēng)險防范等做出規(guī)定。總體看，地方政府債券實行的是雙審批制下的限額管理，即全國人大審批和地方人大審批兩個層面。

　　全國人大審批，是指地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院確定后報經(jīng)全國人大批準(zhǔn)。年度預(yù)算執(zhí)行過程中，如遇特殊情況需要調(diào)整限額的，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批。全國人大批準(zhǔn)總限額后，由財政部根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素，并結(jié)合宏觀經(jīng)濟政策和各地實際需求，提出各省分配限額經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)。

　　地方人大審批，是指省級政府根據(jù)財政部下達(dá)的發(fā)債額度編制預(yù)算調(diào)整方案報經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)。由省級財政部門根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素，結(jié)合宏觀經(jīng)濟政策和各地實際需求，提出各市縣分配限額，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后下達(dá)。市縣政府根據(jù)批準(zhǔn)的舉債限額提出舉債計劃，編制預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)，報省級政府備案并由其代為舉借。

　　從中央與省級政府的關(guān)系上看，現(xiàn)行的地方政府舉債規(guī)則下，省級政府實際被賦予了有限的自主發(fā)債權(quán)。省級政府舉債不能突破國務(wù)院批準(zhǔn)的限額，先行審批后再以預(yù)算調(diào)整案的形式提交本級人大常委會審議，這種總量控制的形式在一定程度上約束了省級政府的財政自主權(quán)。

　　從省級政府與市縣級政府的關(guān)系上看，省級政府與市縣級政府圍繞債券發(fā)行建立的關(guān)系并非嚴(yán)格意義上的委托代理關(guān)系，而是基于行政管理等級基礎(chǔ)上的內(nèi)部借貸關(guān)系。省級政府以自身信用發(fā)行債券，按限額分配給市縣級政府使用，形成借債主體與用債主體分離的局面。

　　3.預(yù)算監(jiān)督

　　預(yù)算監(jiān)督是立法機構(gòu)對行政機構(gòu)實施權(quán)力制衡的方式，是現(xiàn)代國家立法機關(guān)普遍享有的一項重要權(quán)力。在中國，各級人大及其常設(shè)機構(gòu)作為立法機關(guān)，代表人民對政府預(yù)算行使監(jiān)督權(quán)，這也是各級人大代表人民管理國家事務(wù)的重要途徑和形式。其主要目的在于使政府預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等符合法律規(guī)范，維護財政法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，促進政府預(yù)算決策民主化、科學(xué)化。通過“管理政府的錢，實現(xiàn)管理政府的事”，確保政府行為符合公共利益。

　　根據(jù)全口徑預(yù)算管理原則，一般債務(wù)收入通過發(fā)行一般債券籌措，納入一般公共預(yù)算管理。省級政府在限額內(nèi)舉借的一般債券收入，以及市縣級政府從省級政府轉(zhuǎn)貸的一般債務(wù)收入列入預(yù)算調(diào)整方案，由本級人大常委會批準(zhǔn)。專項債務(wù)收入通過發(fā)行專項債券籌措，納入政府性基金預(yù)算管理。省級政府在限額內(nèi)舉借的專項債務(wù)收入，以及市縣級政府從省級政府轉(zhuǎn)貸的專項債務(wù)收入列入預(yù)算調(diào)整方案，由本級人大常委會批準(zhǔn)。

　　由此可見，地方政府債券預(yù)算監(jiān)督的實施主體實際是人大常委會，監(jiān)督的主要方式是對預(yù)算調(diào)整方案進行表決，這也是法律賦予人大常委會的職責(zé)。《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行;審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案”。第二十二條規(guī)定， “省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會有關(guān)專門委員會對本級預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級預(yù)算調(diào)整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見”。

　　4.信息公開

　　財政公開是指除法律規(guī)定的保密內(nèi)容之外，政府及使用財政資金的所有單位都有義務(wù)向社會公開其財政資金的收支情況，包括數(shù)額、來源、使用方式和結(jié)果等，整個財政資金的收支過程都應(yīng)當(dāng)受到社會公眾的監(jiān)督、質(zhì)詢和約束。地方政府債券信息公開是財政公開的內(nèi)容之一，是公民行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提。

　　從公開主體看，縣級以上財政部門均應(yīng)按要求公開政府債券信息。即地方政府債券信息公開的義務(wù)不是局限在省級政府，只要發(fā)生債務(wù)事實，就應(yīng)如實公開信息。但需要注意的是，按照《政府信息公開條例》關(guān)于“誰制作、誰負(fù)責(zé)、誰公開”的原則，省級財政部門作為“打包發(fā)債”主體，負(fù)責(zé)公開域內(nèi)債券發(fā)行安排、新增一般債券、新增專項債券、再融資債券等信息;而相關(guān)債券存續(xù)期信息，以及隨同預(yù)決算公開的債務(wù)信息由各級財政部門按對應(yīng)職責(zé)履行。

　　從公開內(nèi)容看，一般債券和專項債券均需在發(fā)行前公開地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況、財政收入情況、擬發(fā)行債券的基本信息以及信用評級報告等信息。除此之外，專項債券還需公開擬發(fā)行債券對應(yīng)的項目信息，包括項目資金來源、預(yù)期收益和融資平衡方案以及風(fēng)險評估等。債券存續(xù)期內(nèi)，要定期公開上年末債券資金余額、利率、期限，以及資金使用情況、項目建設(shè)進度和運營情況等。

　　從公開渠道看，財政部研發(fā)了“中國地方政府債券信息公開平臺”，用于公開地方政府債券限額、余額以及債券發(fā)行、存續(xù)期管理、財政經(jīng)濟狀態(tài)等信息。中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司、中國國債協(xié)會網(wǎng)站專門設(shè)置了地方政府債券信息公開的專欄，主要內(nèi)容包括：各地方政府債券招投標(biāo)書、發(fā)行公告、發(fā)行結(jié)果公告等。各省級地方政府財政部門網(wǎng)站一般在政府信息公開欄目中，按規(guī)定時間點公開有關(guān)債券發(fā)行的信息;在年度預(yù)算草案等文件中公開債券限額、債券管理、財政經(jīng)濟數(shù)據(jù)等信息。

　　5.信用評級

　　地方政府信用評級是評級機構(gòu)對地方政府按時、足額償付債務(wù)的能力和意愿的綜合評價[2]。信用評級有助于減少債權(quán)債務(wù)雙方的信息不對稱，不僅有利于投資者做出決策，而且有利于地方政府降低融資成本。從監(jiān)管角度講，信用評級機構(gòu)的介入，能夠促使地方政府加強信息披露，提高財政透明度。

　　制度建設(shè)方面。財政部頒布了《關(guān)于 2014年地方政府債券自發(fā)自還試點信用評級工作的指導(dǎo)意見》，對相關(guān)工作做出了框架性規(guī)定。2015 年 3 月，財政部發(fā)布了《關(guān)于做好 2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》(財庫〔2015〕68 號)，規(guī)定了地方政府債券信用評級的等級劃分為三等九級，明確了符號表示。2020年 3月，中國國債協(xié)會發(fā)布《地方政府債券信用評級業(yè)務(wù)自律規(guī)范指引》，對地方政府債券信用評級機構(gòu)及人員的行為規(guī)范、評級程序、業(yè)務(wù)規(guī)則、信息披露等做出自律性規(guī)定。

　　評級實踐方面。國內(nèi)信用評級機構(gòu)如中誠信國際資信評估公司、上海遠(yuǎn)東資信評估有限公司、聯(lián)合資信評估有限公司、上海新世紀(jì)資信評估投資服務(wù)有限公司以及大公國際資信評估有限公司等相繼制定了各自的地方政府債券評級辦法，并主要按照發(fā)行人付費模式承接評級業(yè)務(wù)。

　　三、地方政府債券發(fā)行監(jiān)管中的主要問題

　　(一)法律位階較低且調(diào)整頻繁

　　根據(jù)《中華人民共和國立法法》的法律保留原則，第8條第8項規(guī)定：“下列事項只能指定法律：?? (八)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。”地方政府債券涉及國家與公民之間的分配關(guān)系，顯然作為法律保留的范疇，而目前地方政府債券方面的立法還處于“空白”狀態(tài)。

　　將《預(yù)算法》視為地方政府債券的基本法存在不足。《預(yù)算法》通過規(guī)定人民代表大會對地方政府債券的審議機制，實現(xiàn)財政民主的價值功能，主要目的在于控制地方政府債券規(guī)模，加強預(yù)算的剛性約束。地方政府債券“借、用、還”各個環(huán)節(jié)法律關(guān)系復(fù)雜，諸如信息公開、風(fēng)險預(yù)警和責(zé)任追究等很多問題不屬于《預(yù)算法》的立法框架。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的效力等級明顯不夠。

　　同時，地方政府債券法律制度體系以規(guī)范性文件為主體，縮短了制度的認(rèn)識時滯、組織時滯和啟動時滯，提高了制度效率。但頻繁調(diào)整的規(guī)范性文件，影響了地方政府債券法治化進程。監(jiān)管部門頻頻對地方政府債券相關(guān)規(guī)則進行調(diào)整，采取一系列政策手段影響監(jiān)管的密度和力度。

　　(二)委托代理發(fā)債存在道德風(fēng)險隱患

　　就中央政府與省級政府關(guān)系而言，雖然法律法規(guī)明確了中央政府對地方政府債券“不兜底”的原則，由省級政府自擔(dān)舉債風(fēng)險，但省級政府不享有完整的獨立舉債權(quán)，其舉債需在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)進行。中央政府無形中發(fā)揮了信用背書的作用，市場主體認(rèn)為經(jīng)過中央政府風(fēng)險防控后的舉債規(guī)模是安全的。《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》(國辦函〔2016〕88 號)中提到，對發(fā)生特大債務(wù)風(fēng)險的地區(qū)，國務(wù)院可調(diào)度國庫資金周轉(zhuǎn)，并給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。審批限額、許可發(fā)債在先，調(diào)度資金、組織化解風(fēng)險在后，強化了地方政府對中央救助的僥幸心理。

　　就省級政府與市縣級政府關(guān)系而言，市縣級政府確需舉債的需委托省級政府代為發(fā)行，由此產(chǎn)生了二者之間的委托代理關(guān)系。與一般法律意義上的委托代理不同，省級政府與市縣級政府之間屬于“借貸”關(guān)系。轉(zhuǎn)貸資金雖由市縣級政府使用，也納入市縣級政府預(yù)算，但這一定位基于內(nèi)部上下級關(guān)系。對于外部債權(quán)人而言，舉債主體為省級政府，省級政府信用代替了市縣級政府信用。作為市縣級地方政府，對轄內(nèi)公共產(chǎn)品需求更為了解，是否確需借債、項目預(yù)期收益如何，以及項目運維期間現(xiàn)金流狀況如何等，省級政府無法做到逐一精準(zhǔn)核實。一旦發(fā)生違約風(fēng)險，省級政府與市縣級政府之間的借貸關(guān)系約束頗顯無力。

　　(三)預(yù)算監(jiān)督力度不夠

　　根據(jù)《預(yù)算法》及《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專項債務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，增加舉借地方政府債券列入預(yù)算調(diào)整方案。

　　首先，從地方政府舉債行為的性質(zhì)看，不應(yīng)屬于預(yù)算調(diào)整的范疇。預(yù)算調(diào)整的本意，是應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行過程中的意外情況。地方政府發(fā)行債券應(yīng)當(dāng)具有充足的科學(xué)性和前瞻性，尤其專項債券與項目一一對應(yīng)，更應(yīng)在發(fā)行債券前做好項目規(guī)劃和可行性論證等工作。地方政府發(fā)行債券不應(yīng)作為突發(fā)性、應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整范圍。

　　其次，從預(yù)算調(diào)整方案的審查主體看，局限性比較明顯。根據(jù)法律規(guī)定，預(yù)算調(diào)整方案由各級人大常委會審議通過。與預(yù)算草案由人民代表大會審議相比，預(yù)算調(diào)整方案的審議主體范圍偏窄，監(jiān)督力度會受到影響和制約。此外，在地方政府債券預(yù)算編制過程中，社會公眾參與度明顯較低。

　　(四)信息公開質(zhì)量難以滿足需求

　　雖然《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》(財預(yù)〔2018〕209號)規(guī)定了所需公開的內(nèi)容，但并未明確具體標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一格式。地方政府在具體落實信息公開要求方面具有靈活的選擇空間，導(dǎo)致各地方政府債券信息公開水平參差不齊，“選擇性”披露，不能很好地滿足監(jiān)督管理需要。

　　首先，從信息公開“質(zhì)”的角度說。一方面，信息易讀性不強。對社會公眾來說，政府信息不一定“通俗”，但要易懂。從目前公開的地方政府債券信息看，基本是按照法規(guī)制度的要求，或是通篇專業(yè)術(shù)語和名詞，或是簡單枯燥指標(biāo)羅列，缺少專業(yè)解讀，弱化了社會公眾的信息汲取效果。另一方面，信息可讀性不強。公開信息重點不突出，不同債券之間區(qū)分度不高。比如法律意見書格式不規(guī)范，結(jié)論表述自由發(fā)揮空間較大，形式化、同質(zhì)化問題嚴(yán)重，不利于項目之間橫向比較。

　　其次，從信息公開“量”的角度說。一方面，信息內(nèi)容完整性不夠。公開信息過于簡練，甚至缺少制度規(guī)定的內(nèi)容，導(dǎo)致信息參考價值不高。比如，同樣在“中國地方政府債券信息公開平臺”，不同省份之間信息公開內(nèi)容和格式標(biāo)準(zhǔn)把握均不一致。隨機抽取發(fā)現(xiàn)，南方某省 2020年第四十五期至第五十八期的專項債券發(fā)行公開了“一案兩書”(項目收益與融資平衡方案、法律意見書、財務(wù)評估報告)等文件，而北方某省在 2020 年新增專項債券發(fā)行前信息公開中就未公布“一案兩書”等文件。

　　(五)信用評級監(jiān)管有待改進

　　評級機構(gòu)獨立性不強。目前，地方政府債券評級采用的是發(fā)行人付費模式。在利益驅(qū)動下，信用評級機構(gòu)為在市場競爭中獲取更大份額，積累更好的聲譽影響力，很容易迎合地方政府追求債券高信用等級的需求，評級機構(gòu)的專業(yè)性判斷獨立性不強，由此影響到評級結(jié)果區(qū)分度。從引入評級至今，各地方政府的信用級別均為 AAA 級，且未發(fā)生過調(diào)整。經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份與經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省份的評級結(jié)果同樣無差別，在一定程度上與現(xiàn)實情況不符。

　　評級機構(gòu)選擇面不寬。首先，沒有建立雙評級制度。地方政府債券評級工作從搜集數(shù)據(jù)到發(fā)布結(jié)果，一期債券選用一家評級機構(gòu)完成，無法為市場提供更多參考。其次，初次評級和跟蹤評級單一化選擇。一些省市在初次評級和后期跟蹤評級選擇同一個評級機構(gòu)，雖然在一定程度上能夠節(jié)省更換評級機構(gòu)的成本，但會引發(fā)對評級結(jié)果科學(xué)性的質(zhì)疑。

　　評級機構(gòu)監(jiān)管尚須加強。一方面，行政監(jiān)管多頭分散。根據(jù)《信用評級業(yè)管理暫行辦法》，中國人民銀行是信用評級行業(yè)主管部門，國家發(fā)改委、財政部和證監(jiān)會等信用評級業(yè)務(wù)管理部門按照不同的監(jiān)管思路和標(biāo)準(zhǔn)，對評級機構(gòu)提出要求，或會因監(jiān)管領(lǐng)域重疊，增加了監(jiān)管和協(xié)調(diào)成本，或監(jiān)管缺位導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。另一方面，自律監(jiān)管力量薄弱。交易商協(xié)會內(nèi)部組建了信用評級專業(yè)委員會，統(tǒng)計通報銀行間債券市場信用評級機構(gòu)的業(yè)務(wù)運行和合規(guī)情況。證券業(yè)協(xié)會對證監(jiān)會認(rèn)可的信用評級機構(gòu)進行自律管理。但總體看，沒有形成完善的自律機制，難以與行政監(jiān)管形成有效配合。

　　四、政策建議

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，要健全政府債務(wù)管理制度。2020年 12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作。以上為做好地方政府債券發(fā)行監(jiān)管工作指明了方向。總體看，一方面要規(guī)范地方政府發(fā)債行為，保證合理適度舉債融資，減少地方政府隱性舉債的動機;另一方面要持續(xù)加強監(jiān)管，從制度建設(shè)和制度執(zhí)行等方面發(fā)力，促進地方政府債券健康可持續(xù)發(fā)展。

　　(一)以統(tǒng)一立法模式出臺公債法

　　鑒于目前財政權(quán)力集中在中央政府的現(xiàn)實國情，可結(jié)合其他國家立法經(jīng)驗制定公債法，統(tǒng)籌管理中央政府與地方政府舉債，加強國債與地方債的協(xié)調(diào)，使得公債管理有法可依，實現(xiàn)“良法之治”。

　　從理論邏輯講，統(tǒng)一立法具有比較優(yōu)勢。首先，統(tǒng)一立法能夠節(jié)約立法成本。在公債法未出臺前，要經(jīng)過醞釀、起草、審議、通過、公布等不同環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均需投入大量的人力物力，產(chǎn)生立法的直接成本。在公債法出臺后，根據(jù)法律實施情況和經(jīng)濟社會發(fā)展對地方政府債券提出的新需求，在組織法律修訂階段仍然會占用立法資源。其次，統(tǒng)一立法能增進政策協(xié)調(diào)。國債券與地方政府債券分別承擔(dān)著為不同層級政府融資的職能，在社會資金總量一定的情況下，存在著事實上的競爭關(guān)系。國債券與地方政府債券的規(guī)模、利率甚至發(fā)行時間、發(fā)行方式、流動性等因素，影響著投資者的理性選擇。使用公債法進行統(tǒng)一規(guī)制，有利于減少制度沖突，優(yōu)化資源配置。

　　從現(xiàn)實邏輯講，統(tǒng)一立法具有實踐基礎(chǔ)。除去其他統(tǒng)一立法國家的實踐經(jīng)驗可資借鑒外，在國內(nèi)政府債券發(fā)展過程中，尤其是地方政府債券快速發(fā)展的近些年，大量的部門規(guī)章和規(guī)范性文件發(fā)揮了對法律的補充作用。這些規(guī)章和文件經(jīng)過實踐檢驗，行之有效的可以直接充實到公債法中，上升到法律層次;實踐中發(fā)現(xiàn)的與市場規(guī)律不符、操作性約束性不強等內(nèi)容，可以在公債法中予以改進提升。這種先實踐、后立法的路徑為公債法高起點、高質(zhì)量出臺提供了基礎(chǔ)。

　　(二)豐富地方政府債券發(fā)行主體層級

　　1.賦予市級政府獨立舉債權(quán)

　　在中國現(xiàn)行的行政管理體制下，市級政府在整個行政層級體制中處于承上啟下的位置，是城市建設(shè)的主要推進者。本著發(fā)債主體和用債主體、償還主體一致的原則，應(yīng)賦予市級政府獨立舉債權(quán)，以市級政府信用向市場融資。況且類似江蘇蘇州、無錫，廣東佛山、東莞，浙江溫州、紹興等地級市經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)相當(dāng)高，經(jīng)濟實力甚至超過中西部一些省會城市，在資源優(yōu)勢和管理能力上完全可以駕馭地方政府債券。在具體實施上可以采取“分級分層、東西有別、逐步推開”的思路，按照先東部、后中西部的順序，先將獨立舉債權(quán)擴圍至副省級城市，再延伸至全部地級市。

　　2.探索實施跨地域聯(lián)合舉債

　　按照公共產(chǎn)品理論，以公共產(chǎn)品的覆蓋面為標(biāo)準(zhǔn)，分為全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品。按照受益范圍和成本負(fù)擔(dān)一致的原則，全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品由地方政府提供。就地區(qū)性公共產(chǎn)品而言，類似交通水利、生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品具有外部性省際溢出的特點。因此，跨地域聯(lián)合舉債不僅具有增進債券信用的作用，而且從公平公正分擔(dān)成本上講，也具有必要性和合理性。

　　比如雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，定位為疏解北京非首都功能。按照總體規(guī)劃，央屬高校、醫(yī)院等向雄安新區(qū)疏解搬遷，部分京屬行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機構(gòu)、科研院所等也將向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移。如此一來，雄安新區(qū)首先要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好、完善好。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要大規(guī)模的政府投資和社會投資。雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益者不僅局限在河北省域，而是輻射到京津冀整個區(qū)域。2018— 2020 年，河北省為雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)行一般債券 300 億元，專項債券 655 億元。類似雄安新區(qū)建設(shè)用地方政府債券，可以探索采用京津冀三地政府聯(lián)合舉債的模式，共同舉債、責(zé)任連帶，收益共享、成本共擔(dān)。

　　(三)強化預(yù)算監(jiān)督約束作用

　　1.參與式債券預(yù)算編制

　　參與式預(yù)算是近年來日漸興起的一種模式，將政府、社會組織和公民等不同主體納入預(yù)算決策過程中，使公民獲得資源分配的決定權(quán)，蘊含協(xié)商、共治、民主的理念，改變預(yù)算形成過程中行政主導(dǎo)的地位，實現(xiàn)治理主體多元化，是政府治理在預(yù)算領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

　　地方政府債券用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提升，與公眾利益緊密相關(guān)。地方政府在分配債券資金的過程中履行受托責(zé)任，代民理財。地方政府在謀劃舉債項目，編制債券預(yù)算前，理應(yīng)擴大公眾參與度，以參與式預(yù)算理念，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，進而為公眾監(jiān)督打下基礎(chǔ)。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，將項目庫按近期、遠(yuǎn)期進行分類公示，采取網(wǎng)絡(luò)投票、現(xiàn)場聽證、專家咨詢等方式征求民意，為債券資金分配提供決策參考。如此一來，既充分調(diào)動了公眾參與政府治理的積極性，又增強了項目存續(xù)期公眾監(jiān)督債券績效的主動性。

　　2.強化人大預(yù)算監(jiān)督

　　應(yīng)主要以預(yù)算草案的形式對地方政府債券進行規(guī)制，而不是大量采用預(yù)算調(diào)整方案。目前各級人大對預(yù)算草案只有全盤肯定或全盤否定的表決權(quán)，而沒有對具體細(xì)節(jié)的修正權(quán)。應(yīng)賦予人大對預(yù)算草案的修正權(quán)，有針對性地對異議部分提出修改意見。比如《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》規(guī)定，大會主席團、人民代表大會常務(wù)委員會、人民代表大會專門委員會、人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，可以書面提出預(yù)算草案修正案;并就所提議事項進行詳細(xì)說明，提出具體修改建議等。作為地方性法規(guī)，在修正預(yù)算草案方面做出了探索。作為上位法的《預(yù)算法》應(yīng)適時總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，將合理有效的做法上升到法律層面。

　　(四)進一步提升債券信息透明度

　　加大市縣級政府信息公開力度。市縣級政府對用債項目的進展情況掌握最全面，應(yīng)及時全面公開有關(guān)信息，保證信息公開的時效性，而不是只在預(yù)決算報告中對債券資金總額簡單做一次性披露。2019 年，財政部制發(fā)了“新增專項債券項目信息披露模板”，以表格的形式將資金使用情況精煉展示，滿足債權(quán)人信息需求。后續(xù)可以結(jié)合模板運用和系統(tǒng)建設(shè)情況，研發(fā)一般債券的信息披露模板，對公開要素、指標(biāo)和釋義做出具體框定，減少地方政府債券信息的選擇性公開行為，保證信息的可讀性和可比性，使社會公眾看得懂、能比較。

　　拓寬信息傳播渠道。除互聯(lián)網(wǎng)站外，還可以利用政府新媒體手段，在官方微信、微博等平臺同步公開信息，也可由財政部組織開發(fā)手機 APP程序，及時公布債券發(fā)行前、存續(xù)期及償還情況，對負(fù)債率、債務(wù)率、逾期債務(wù)率等主要指標(biāo)做出同步披露，降低信息搜集成本。此外，地方政府債券信息應(yīng)作為公共產(chǎn)品由政府部門提供，可通過政府采購服務(wù)的方式與商業(yè)性數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)合作，提高信息傳播效率。

　　強化激勵約束機制建設(shè)。可將信息公開情況與債券額度分配掛鉤，開展年度檢查，對未按要求公開信息的，扣減次年新增債券額度;對在底線要求之上，自主細(xì)化信息公開內(nèi)容，比如對債務(wù)率、負(fù)債率、債券承銷團組建辦法、信用評級招標(biāo)程序及費用收取情況、利益沖突應(yīng)對措施等詳細(xì)公開的，應(yīng)適度核增債券額度。

　　(五)進一步完善信用評級管理

　　致力于補強機構(gòu)獨立性。對發(fā)行人付費模式進行外部約束，最大程度實現(xiàn)評級機構(gòu)利益與地方政府利益的“解綁”。行業(yè)組織或可在此過程中發(fā)揮中立作用。一是由信用評級行業(yè)協(xié)會接受地方政府開展信用評級的招標(biāo)申請，并統(tǒng)一組織招投標(biāo);二是地方政府按照招標(biāo)結(jié)果將評級費用繳納給信用評級行業(yè)協(xié)會;三是由信用評級行業(yè)協(xié)會按照行業(yè)自律規(guī)則對評級機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和公信力進行評估，對達(dá)到協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求的評級服務(wù)行為支付費用。

　　實施雙評級和持續(xù)評級。當(dāng)前階段，應(yīng)以國內(nèi)評級機構(gòu)為主體，推進實施對地方政府債券的雙評級制度，對擬發(fā)行地方政府債券由兩家評級機構(gòu)給予評級結(jié)果。以此為市場提供多種參考，并促進機構(gòu)間公平競爭。另外，在債券存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)以固定年限為周期重新開展評級，持續(xù)跟蹤債券運行狀況，動態(tài)更新風(fēng)險因素，保持評級結(jié)果的時效性。對發(fā)生重大外部沖擊的，應(yīng)臨時啟動評級程序，以加強債券的審慎管理。

　　提升行政監(jiān)管與自律監(jiān)管效能。一是在相關(guān)部委內(nèi)部，組建專門的信用評級管理機構(gòu)，做實協(xié)調(diào)主體，提升協(xié)調(diào)層級。二是成立信用評級協(xié)會，作為國家級行業(yè)自律組織對機構(gòu)從業(yè)資質(zhì)、從業(yè)規(guī)范、技術(shù)研發(fā)及違規(guī)行為懲戒等加強自律監(jiān)管。三是由國務(wù)院制定出臺信用評級管理條例，對行政監(jiān)管和自律監(jiān)管的職能進行確定。以信用評級管理條例為依據(jù)，制定具體的地方政府債券信用評級辦法。