摘 要：基于史密斯政策執(zhí)行模型，對(duì)我國A市某城區(qū)中部分社區(qū)的利益相關(guān)者進(jìn)行深度訪談，探究社區(qū)協(xié)商議事政策推進(jìn)難的原因并提出可行性建議。研究發(fā)現(xiàn)：社區(qū)協(xié)商議事政策目標(biāo)模糊及缺乏政策資源、居委會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力和意愿不足、目標(biāo)群體的高異質(zhì)性及非高度依賴性以及強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”的社會(huì)環(huán)境和“全能政府論”是社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)受阻的原因。政府還權(quán)于社會(huì)的過程中，權(quán)力轉(zhuǎn)移需求與權(quán)力承接能力之間的不完全契合造成了社區(qū)協(xié)商議事政策的執(zhí)行“緊張”。因此應(yīng)明確政策目標(biāo)挖掘政策資源，賦能社區(qū)居委會(huì)并完善考核制度，加強(qiáng)政策解讀及培育社區(qū)社會(huì)資本，形成政策宣傳的正確導(dǎo)向，鼓勵(lì)社區(qū)協(xié)商議事的創(chuàng)新性實(shí)踐，充分將黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

　　石天瓊; 陳震， 社會(huì)福利(理論版) 發(fā)表時(shí)間：2021-10-15

　　關(guān) 鍵 詞：社區(qū)協(xié)商議事;政策執(zhí)行;史密斯模型;黨建引領(lǐng)

　　一、問題提出社區(qū)協(xié)商議事是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的重要工具，同時(shí)也是解決我國基層復(fù)雜多元問題的現(xiàn)實(shí)要求。 A市作為我國大型城市之一，其基層管理實(shí)踐對(duì)其他地區(qū)具有學(xué)習(xí)和擴(kuò)散意義。2015年之后，A市陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)政策以推進(jìn)社區(qū)議事協(xié)商，同時(shí)提出在全市普遍建立制度化、規(guī)范化、程序化的參與型社區(qū)協(xié)商體系的發(fā)展目標(biāo)。隨后A市以社區(qū)議事廳為載體進(jìn)一步細(xì)化社區(qū)協(xié)商議事的內(nèi)容和程序，并提出了更具操作性的議事規(guī)則。但是四年過去，政策效果卻與政策目的存在不小的差距：議事隨機(jī)化、議事前難動(dòng)員、議事中難“控場”、議事結(jié)果難落實(shí)等現(xiàn)象在社區(qū)中并不鮮見。作為A市中心城區(qū)之一，一方面 B城區(qū)內(nèi)不同地域、不同階層的人群大量聚集，其治理問題更加集中，另一方面其因地理位置重要而更易獲得豐富的政策資源，因此以其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)為研究對(duì)象更具典型意義。文章以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，以A市B城區(qū)中部分社區(qū)的利益相關(guān)者的訪談資料為基礎(chǔ)，探究A市社區(qū)議事政策執(zhí)行不暢的原因，并且提出可行的改進(jìn)意見。

　　二、文獻(xiàn)回顧

　　(一)社區(qū)協(xié)商議事的概念及政策目標(biāo)

　　在研究我國城市基層民主的相關(guān)文獻(xiàn)中，有諸如社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)民主議事、基層協(xié)商民主等不同的表述，本文統(tǒng)一采用社區(qū)協(xié)商議事這一概念。不同學(xué)者對(duì)社區(qū)協(xié)商議事及相關(guān)概念進(jìn)行了界定，其共同點(diǎn)都認(rèn)為社區(qū)協(xié)商議事與社區(qū)治理的理念相契合，都強(qiáng)調(diào)協(xié)商內(nèi)容豐富、協(xié)商主體多元、協(xié)商程序規(guī)范及協(xié)商形式多樣。本文采用張平等人對(duì)社區(qū)協(xié)商議事的界定：社區(qū)協(xié)商議事是社區(qū)各類議事協(xié)商主體針對(duì)社區(qū)內(nèi)涉及居民共同利益的事項(xiàng)，基于權(quán)利和理性，通過討論、商議和表決的方式進(jìn)行的民主決策實(shí)踐活動(dòng)[1]。

　　(二)社區(qū)協(xié)商議事相關(guān)研究

　　學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)協(xié)商議事相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了大量的研究。有學(xué)者探討了社區(qū)協(xié)商議事的理論基礎(chǔ)，包括協(xié)商民主理論、治理理論[2-3]等，也有學(xué)者分析了社區(qū)協(xié)商議事對(duì)于推進(jìn)社區(qū)治理的重要功能和價(jià)值。還有學(xué)者從實(shí)踐的角度，探討了社區(qū)協(xié)商議事的典型模式，如北京胡同社區(qū)的基層民主模式[4]、“1+N”社區(qū)協(xié)商治理模式[5]、南京市社區(qū)理事制[6]、上海市“百姓暢言堂”平臺(tái)[7] 等。除此之外，很多學(xué)者都對(duì)社區(qū)協(xié)商議事的推進(jìn)困難進(jìn)行了研究，如吳猛從協(xié)商主體、協(xié)商過程、協(xié)商范圍、協(xié)商效率五個(gè)方面分析社區(qū)協(xié)商議事存在的諸多問題[8];劉雨辰認(rèn)為社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)困境是導(dǎo)致城市社區(qū)民主治理失靈的主要癥結(jié)[9];孫宏偉等人認(rèn)為社區(qū)內(nèi)權(quán)力關(guān)系失衡、陌生人社會(huì)、社區(qū)整合難、社會(huì)驅(qū)動(dòng)力異化等因素制約著社區(qū)民主的發(fā)展[10]。鄭廣永[11]、張平等[12] 學(xué)者認(rèn)為推行社區(qū)協(xié)商議事政策的過程中存在著諸如過度行政化擠壓自治空間、相關(guān)政策法規(guī)不健全、協(xié)商主體參與能力和意識(shí)欠缺、協(xié)商流程和制度不健全、社區(qū)資本不足等困難。

　　綜上，目前學(xué)術(shù)界從理論和實(shí)踐等不同角度來對(duì)社區(qū)協(xié)商議事展開研究，對(duì)社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)困難的原因分析和研究也較多。但目前相關(guān)研究鮮有從政策執(zhí)行的視角來分析社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)的梗阻。社區(qū)協(xié)商議事作為一種自上而下推行的具體政策，在政策執(zhí)行過程中，政策本身、政策環(huán)境、政策執(zhí)行者、政策對(duì)象等多方要素間會(huì)相互作用，因此從政策執(zhí)行角度進(jìn)行分析可以較為綜合全面地反映出社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)困難的原因。

　　三、研究資料與分析框架

　　(一)資料來源

　　本研究資料主要包括以下幾方面：一是我國社區(qū)議事廳相關(guān)政策文件及公開發(fā)表的文獻(xiàn)資料;二是對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的訪談。深入實(shí)地對(duì)A市 B城區(qū)中部分社區(qū)的多位相關(guān)人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談。訪談對(duì)象包括A 市B城區(qū)內(nèi)部分社區(qū)委員會(huì)書記及社區(qū)居委會(huì)成員21人，街道相關(guān)科室負(fù)責(zé)人5人，物業(yè)工作人員3人、社區(qū)自組織人員3人、居民7人。訪談的主要內(nèi)容包括：(1)社區(qū)基本情況;(2)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)議的籌備和舉辦情況;(3)通過社區(qū)協(xié)商議事解決的典型問題;(4)社區(qū)協(xié)商議事過程中存在的困境及其原因;(5)對(duì)更好推進(jìn)社區(qū)協(xié)商議事的相關(guān)建議。每人訪談60—90分鐘。

　　對(duì)上述對(duì)象的半結(jié)構(gòu)化訪談在經(jīng)過知情人同意后進(jìn)行錄音，之后對(duì)錄音進(jìn)行轉(zhuǎn)錄并對(duì)轉(zhuǎn)錄文本進(jìn)行編碼和分析。其中社區(qū)編碼如下圖1 所示。

　　除對(duì)社區(qū)進(jìn)行編碼外，還對(duì)訪談人員所屬群體進(jìn)行編碼：社區(qū)委員會(huì)書記及社區(qū)居委會(huì)成員訪談編碼為所屬社區(qū)編碼-ID1，街道相關(guān)科室負(fù)責(zé)人訪談編碼為下轄社區(qū)編碼-ID2，物業(yè)工作人員訪談編碼為所屬社區(qū)編碼-ID3，社區(qū)自組織人員訪談編碼為所屬社區(qū)編碼-ID4，社區(qū)居民訪談編碼為所屬社區(qū)編碼-ID5。

　　(二)分析框架

　　一項(xiàng)公共政策能否發(fā)揮有效作用，其政策目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)，不僅與政策本身是否清晰合理密切相關(guān)，也與政策能否被有效執(zhí)行密切相關(guān)。基于這一觀點(diǎn)，美國政策科學(xué)家史密斯提出了一個(gè)具有深遠(yuǎn)意義和影響的政策執(zhí)行模型。該模型認(rèn)為政策執(zhí)行主要受到四種因素的影響：一是理想化的政策，即政策本身的可行性、合法性、合理性等特征;二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或組織，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和人員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力以及執(zhí)行政策計(jì)劃和能力;三是目標(biāo)群體，即受某政策影響最大的組織或團(tuán)體，包括目標(biāo)群體的組織化或制度化程度、目標(biāo)群體的領(lǐng)導(dǎo)以及目標(biāo)群體過往的政策經(jīng)驗(yàn);四是環(huán)境因素，指能夠制約和影響政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等因素。政策執(zhí)行過程即為上述四個(gè)因素相互作用的過程。這一互動(dòng)過程會(huì)產(chǎn)生一種“緊張”的狀態(tài)，需要及時(shí)進(jìn)行“處理”：在“處理” 過程中若發(fā)現(xiàn)問題，則需直接進(jìn)行 “反饋”;若沒有發(fā)現(xiàn)問題，則需通過“建制”來間接“反饋”,“反饋”的結(jié)果會(huì)再次進(jìn)入政策制定環(huán)節(jié)，由此形成政策制定—執(zhí)行—反饋的閉環(huán)[13]。具體內(nèi)容如圖1所示。

　　史密斯政策執(zhí)行模型不僅關(guān)注靜態(tài)層面的政策本身，而且重點(diǎn)研究動(dòng)態(tài)層面的政策執(zhí)行過程以及影響政策執(zhí)行的相關(guān)因素，模型內(nèi)容全面清晰，可操作性較強(qiáng)，提出之后便受到國外學(xué)術(shù)界的重視。自該模型引入我國以來，國內(nèi)許多學(xué)者也利用該模型對(duì)不同領(lǐng)域的政策進(jìn)行了研究，如醫(yī)療衛(wèi)生政策[14-15]、校園體育政策[16-17]、教育政策[18-19]、學(xué)生就業(yè)促進(jìn)政策[20]、“河長制”[21]等，相關(guān)研究成果較為豐碩，證明了該模型具有一定的本土適用性。但目前利用該模型來研究我國社區(qū)治理的相關(guān)文獻(xiàn)還較少。本文以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，分析A市社區(qū)議事協(xié)商政策的執(zhí)行梗阻所在并提出改進(jìn)建議。

　　四、社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)情況分析

　　政策制定后需要通過政策執(zhí)行的過程才能將政策文本轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)，政策執(zhí)行與政策制定同樣重要。下面本文將以史密斯政策執(zhí)行模型中提到的影響政策執(zhí)行的四個(gè)關(guān)鍵因素即理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以政策環(huán)境作為分析維度，以A市B城區(qū)中部分社區(qū)的調(diào)研資料為基礎(chǔ)，探究A市推行社區(qū)協(xié)商議事過程中存在的梗阻，為提出可行的政策建議提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

　　(一)理想化政策分析

　　一個(gè)理想化的政策是政策執(zhí)行的開端，其合法性、合理性、可行性等對(duì)政策執(zhí)行有重要影響，本研究分析的均為國家法律法規(guī)，故主要分析政策的合理性和可行性。

　　1.政策合理性分析

　　價(jià)值取向正確。為貫徹落實(shí)中共中央和國務(wù)院發(fā)布的社區(qū)協(xié)商議事總體性政策——《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，A市發(fā)布的具體性政策著重強(qiáng)調(diào)的諸如信息公開、平等參與、有序參與等基本原則體現(xiàn)了公平、正義等價(jià)值取向。這些正確的政策價(jià)值取向不僅有利于公共事務(wù)決策的民主化和科學(xué)化，同時(shí)具備了目標(biāo)群體接受度高的基礎(chǔ)。

　　實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則兼具。 A市發(fā)布的具體性政策不僅提出了協(xié)商議事內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商成果落實(shí)以及協(xié)商評(píng)價(jià)等社區(qū)協(xié)商議事的實(shí)體性規(guī)定，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了議題提出—收集—確定— 公示—確定主持人—邀請(qǐng)利益相關(guān)者—討論—落實(shí)—監(jiān)督評(píng)價(jià)的程序化內(nèi)容。實(shí)體化規(guī)則與程序化規(guī)則兼?zhèn)洌嵘苏叩目蓤?zhí)行性，同時(shí)使得程序正義得以保證。

　　2.政策可行性分析

　　政策目標(biāo)模糊。A市發(fā)布的社區(qū)協(xié)商議事具體政策中提出在全市普遍建立主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、環(huán)節(jié)完整、規(guī)范有序、行之有效的參與型社區(qū)協(xié)商體系的社區(qū)協(xié)商議事的目標(biāo)。該總體目標(biāo)實(shí)則稱之為“目的”更為合適，因其模糊性較高且缺少操作化的衡量指標(biāo)，而難以獲得政策執(zhí)行者的“優(yōu)先注意”，給政策執(zhí)行留下了較大的選擇空間。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社區(qū)并未將“議事協(xié)商”作為社區(qū)例行事務(wù)，缺乏正式的協(xié)商議事規(guī)則。有社區(qū)居委會(huì)工作人員表示 “這個(gè)不是死規(guī)定，我們要忙的太多了，我們能做決定的就盡量做了，議來議去也沒啥結(jié)果，太浪費(fèi)時(shí)間，哪天手頭工作忙完了可以議一下”(LC—ID1)。

　　社區(qū)協(xié)商議事在資源支持方面也有所欠缺。第一，議事協(xié)商作為社區(qū)治理領(lǐng)域的一個(gè)新概念，掌握并有效使用此工具對(duì)專業(yè)性具有一定的要求，社區(qū)居委會(huì)無論是作為議事協(xié)商的組織方還是作為主持人，現(xiàn)階段在專業(yè)方面是非常需要第三方社會(huì)組織予以指導(dǎo)和協(xié)助，雖然A市發(fā)布的政策中提到了在協(xié)商過程中可邀請(qǐng)專家學(xué)者參與，以及在對(duì)一些專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行協(xié)商時(shí)可以引入第三方等規(guī)定，但是實(shí)際情況是由于“財(cái)政緊缺”和“不信任”，街道并不愿意引入專業(yè)力量。一位街道工作人員就表示“說實(shí)話我們并不相信社會(huì)組織能把這攤子事兒管好，而且我們也并沒有額外的資金去長期引進(jìn)社會(huì)組織”(BT—ID2)。第二，議事協(xié)商結(jié)果的落實(shí)標(biāo)志著問題的解決，是社區(qū)協(xié)商議事過程中最為重要的一環(huán)。兩個(gè)政策文本中都提到“對(duì)于涉及公共服務(wù)的議事決策，保障經(jīng)費(fèi)由街道承擔(dān)”，但此類經(jīng)費(fèi)要么數(shù)額過大，超出街道財(cái)政的承受能力，要么涉及產(chǎn)權(quán)單位以及居民個(gè)人出資，為此經(jīng)常出現(xiàn)相互扯皮推責(zé)的現(xiàn)象。一位居民表示“很多事兒就算拿到議事廳去協(xié)商，就算大家達(dá)成了共識(shí)也很難解決，資金落實(shí)不到位一切都是空話，再怎么協(xié)商都不會(huì)有效果” (SS—ID5)。議事決策最終因?yàn)槿狈ω?cái)政資源的支持而難以落實(shí)，長此以往對(duì)政策形象和政府公信力都造成了不良影響。

　　綜上，社區(qū)協(xié)商議事類政策價(jià)值取向正確、兼具實(shí)體性與程序正義而且具備成本和風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，因此較具合理性，但是政策目標(biāo)的模糊性并且缺乏專業(yè)和財(cái)政資源的支持，使得政策的可行性受到影響。

　　(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)分析

　　理想化的政策通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的具體行動(dòng)才能作用于目標(biāo)群體，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員在政策目標(biāo)和政策現(xiàn)實(shí)之間搭建起溝通橋梁。下面將從政策執(zhí)行者的能力和意愿兩方面來分析社區(qū)協(xié)商議事政策的執(zhí)行困境。

　　1.執(zhí)行能力不足

　　壓力型體制是科層行政關(guān)系實(shí)踐中的一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制和體制[22]，在這其中，行政任務(wù)通過科層體制層層傳遞，最終由基層政府的派出機(jī)構(gòu)街道辦事處承擔(dān)全部責(zé)任，而接受街道指導(dǎo)、行政化傾向嚴(yán)重的社區(qū)居民委員會(huì)成為負(fù)擔(dān)最重、壓力最大的實(shí)際行動(dòng)者，缺少政策資源，使得社區(qū)議事廳政策的推行困難重重。第一，從時(shí)間精力方面來說，社區(qū)居委會(huì)在職工作人員人數(shù)一般少于15人，其日常不僅承擔(dān)瑣碎繁多的居民工作，還要應(yīng)對(duì)不定時(shí)的行政任務(wù)，以及代替社區(qū)中其他利益相關(guān)者承擔(dān)責(zé)任。有社區(qū)居委會(huì)工作人員說，“從疫情暴發(fā)到疫情防控常態(tài)化期間，產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)以各種理由逃避參加卡口站崗，這段時(shí)間我們社區(qū)工作人員都是按照997 ①的時(shí)間安排來工作的，很多人因?yàn)椴豢爸刎?fù)都辭職了”(MK-ID1)。繁重的工作任務(wù)使得居委會(huì)難有時(shí)間和精力來持續(xù)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商議事。第二，從知識(shí)技術(shù)層面來說，社區(qū)協(xié)商議事需由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)組織開展，社區(qū)居委會(huì)需要履行會(huì)議籌備、主持、協(xié)調(diào)等多項(xiàng)任務(wù)職責(zé)，這客觀上對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作人員的專業(yè)能力提出了更高的要求。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多社區(qū)工作人員仍未掌握議事協(xié)商等新型治理工具，在社區(qū)協(xié)商議事會(huì)議中很難扮演好會(huì)議主持人的角色，面對(duì)議事主題發(fā)生偏移、議事現(xiàn)場爭吵不休、部分參與者蓄意 “搗亂”等情況，居委會(huì)工作人員很難對(duì)協(xié)商過程進(jìn)行有效把控。而與此同時(shí)，如上文所述，大多數(shù)街道并不愿意將第三方組織引入社區(qū)來更好地指導(dǎo)居委會(huì)工作，因此，社區(qū)居委會(huì)工作人員的知識(shí)短板難以得到專業(yè)力量的支持。第三，從財(cái)政方面來說，社區(qū)居委會(huì)可利用的預(yù)算資金分為社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和基層黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)兩部分，但是使用方向大多不是由基層需求調(diào)查決定，而是由轄區(qū)街道控制，居委會(huì)對(duì)其缺乏靈活支配權(quán)。許多經(jīng)過議事協(xié)商決定好的事項(xiàng)，由于后續(xù)資金未能及時(shí)到位或缺乏資金而遲遲難以落實(shí)，這就使得議事協(xié)商參與者對(duì)議事協(xié)商的效果產(chǎn)生懷疑。一位社區(qū)書記談到“沒錢啊，你剛開始能哄哄人家來參加協(xié)商，但后續(xù)你解決不了問題還能哄得住第二次嗎”(RDID1)?第四，從權(quán)力權(quán)威方面來說，社區(qū)居委會(huì)的法律定位為城市基層群眾自治組織，沒有執(zhí)法權(quán)，常陷于“有責(zé)無權(quán)”的困境中，其在動(dòng)員各利益相關(guān)方參與社區(qū)協(xié)商活動(dòng)方面存在困難，只能通過“人情”“面子”來說服各主體參加。有居委會(huì)工作人員就表示“其實(shí)多數(shù)居民不愿意來參加，但協(xié)商又要保證參與方的多樣性，所以我們只能靠‘刷臉’來號(hào)召居民們參加協(xié)商會(huì)，來的都是積極分子，就那幾個(gè)人”(LH-ID1)。

　　2.執(zhí)行意愿不足

　　政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行意愿會(huì)影響其政策執(zhí)行效果。據(jù)調(diào)研，許多社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)議事廳建設(shè)的積極性不高。其原因主要在以下兩方面：第一，“不求有功但求無過” 的心理作用。有居委會(huì)主任表示 “議事協(xié)商會(huì)舉辦之后，舉報(bào)的更多了，原來是一個(gè)人打，現(xiàn)在是幾個(gè)人聯(lián)名打，很多人在會(huì)議上認(rèn)識(shí)后一合計(jì)要么聯(lián)名舉報(bào)，要么直接集中信訪，所以我們現(xiàn)在不敢再組織這種協(xié)商會(huì)了”(RD-ID1)。第二，目前社區(qū)協(xié)商議事情況尚未納入社區(qū)工作的考核指標(biāo)中，因此推進(jìn)社區(qū)協(xié)商議事屬于社區(qū)工作中的次級(jí)排序。有居委會(huì)主任表示， “現(xiàn)在考核壓力這么大，我們?nèi)蝿?wù)又這么多，所以我們只能優(yōu)先去干那些上面重點(diǎn)考察我們的任務(wù)” (YG-ID1)。

　　由于執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿的缺乏，在組織社區(qū)協(xié)商議事時(shí)，社區(qū)居委會(huì)一般不愿意主動(dòng)組織議事協(xié)商活動(dòng)，即使組織了相關(guān)活動(dòng)，部分居委會(huì)也易利用自身的“帶頭角色”和“主持人身份”，對(duì)參會(huì)人員進(jìn)行身份識(shí)別，采取“定向邀請(qǐng)”的策略，將與其存在矛盾沖突的物業(yè)、“刺頭居民”等排除在外，其中甚至包括一些關(guān)鍵的利益相關(guān)者，由此造成協(xié)商議事的過程缺乏實(shí)質(zhì)的包容性，造成政策執(zhí)行的形式化。

　　(三)目標(biāo)群體分析

　　目標(biāo)群體是政策的受眾，但其并不是被動(dòng)地接受政策影響，而是在不同的政策過程階段通過不同的方式反作用于政策，其對(duì)政策的態(tài)度和行為方式影響著政策執(zhí)行過程及效果。社區(qū)協(xié)商議事根據(jù)議事主體確定參與議事的利益相關(guān)者，因此政策的目標(biāo)群體為社區(qū)治理的參與主體，包括：社區(qū)居民、物業(yè)、產(chǎn)權(quán)單位、轄區(qū)單位、社區(qū)自組織、相關(guān)政府部門等，其中居民是數(shù)量最大的目標(biāo)群體。

　　1.目標(biāo)群體異質(zhì)性大，分散度高

　　社區(qū)協(xié)商議事是利益相關(guān)者通過公共選擇的過程，確定社區(qū)公共產(chǎn)品的過程。社區(qū)協(xié)商議事政策的目標(biāo)群體來自政府、市場、社會(huì)三個(gè)部門，同時(shí)各類群體內(nèi)部異質(zhì)性也很大。以數(shù)量最大的目標(biāo)群體— 居民為例，在社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)等綜合因素的影響下，同一個(gè)社區(qū)內(nèi)的居民可能包括高級(jí)知識(shí)分子、體力勞動(dòng)者、政府高級(jí)官員、企業(yè)銷售人員等來自不同行業(yè)、不同階層的人員，這代表其文化素質(zhì)水平和價(jià)值觀也可能存在較大差異，讓這些組織化程度低的居民“坐在一起”充分討論，并且最終作出一致性選擇具有較大難度。一位社區(qū)書記表示“不同居民間的素質(zhì)差別很大，大家的想法也都不一樣，坐在一起討論很不容易討論出一個(gè)都滿意的結(jié)果”(BG-ID1)。

　　2.目標(biāo)群體具有非高度依賴性

　　社區(qū)協(xié)商議事實(shí)際上是利益相關(guān)者間充分溝通，激發(fā)合作動(dòng)機(jī)的過程。有研究認(rèn)為利益相關(guān)者間如果具備高度依賴性，則更易使其產(chǎn)生合作動(dòng)機(jī)，采取合作行動(dòng)[23]。相比社區(qū)協(xié)商議事帶來的時(shí)間精力成本以及決策落空的風(fēng)險(xiǎn)，利益相關(guān)者有其他更低成本、收益更高的選擇,正式途徑如人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、市長熱線等，非正式途徑如人情、面子等人際關(guān)系，通過這些方式實(shí)現(xiàn)訴求，在目標(biāo)群體看來，具有更高的性價(jià)比。正如一位居民所說，“好多人不愿意參加這種議事協(xié)商主要因?yàn)橛X得就算在會(huì)上表達(dá)了觀點(diǎn)也沒啥用，還不如自己找找關(guān)系或者直接打電話舉報(bào)，這種解決得更快”(MK-ID5)。

　　綜上，目標(biāo)群體異質(zhì)性大、組織化程度低，以及目標(biāo)群體之間的非高度依賴性，加大了社區(qū)協(xié)商議事的推行難度。

　　(四)政策環(huán)境分析

　　政策環(huán)境影響政策執(zhí)行，同時(shí)也被政策執(zhí)行過程所塑造，兩者存在互動(dòng)關(guān)系，良好的政策環(huán)境不僅能夠促進(jìn)政策執(zhí)行，同時(shí)能夠推動(dòng)政策發(fā)展和升級(jí)。下面對(duì)社區(qū)協(xié)商議事政策的政策環(huán)境進(jìn)行分析。

　　1. 強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”的社會(huì)環(huán)境

　　在強(qiáng)調(diào)建立和諧社會(huì)的背景下，政府和社區(qū)主體組織仍然以 “維穩(wěn)”為社區(qū)治理的主要目標(biāo)，因此一些街道和社區(qū)居委會(huì)出于擔(dān)心居民聚眾鬧事、采取信訪行為的心理，對(duì)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商議事持消極態(tài)度，“發(fā)展基層民主”的政策目標(biāo)至此被“維穩(wěn)”所取代。正如一位街道管理人員認(rèn)為“穩(wěn)定壓倒一切，社區(qū)居民大量聚集，不同居民的議事協(xié)商能力和素質(zhì)也是不同的，協(xié)商會(huì)開多了，勢必有一小部分居民因?yàn)闆]有滿足其需求而在會(huì)上鬧事兒，這樣就會(huì)帶來很壞的影響”(LY-ID2)。

　　2. “全能政府論”的觀念根深蒂固

　　在基層社會(huì)管理體制方面，我國經(jīng)歷了較長時(shí)期的“單位制”，社會(huì)長期被國家“包圍”，不僅市場、社會(huì)主體難以得到發(fā)育，同時(shí) “全能政府論”也因此成為各主體根深蒂固的觀念。如一位居民就認(rèn)為“國家養(yǎng)我這一輩子了，有什么問題都是國家?guī)椭鉀Q，現(xiàn)在搞這個(gè)議事協(xié)商能有多大用，我們參加無非是去湊個(gè)人數(shù)幫個(gè)忙”(HFID4)。在這種觀念的影響下，許多主體將參與協(xié)商議事視為“給居委會(huì)幫忙”，并未將參與社區(qū)協(xié)商議事視為一種權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行為，使得社區(qū)協(xié)商議事的質(zhì)量和效果大打折扣。閔學(xué)勤將對(duì)社區(qū)漠不關(guān)心，認(rèn)為只要不是自家的事都該歸政府的這類群體稱之為無關(guān)痛癢者，并認(rèn)為這類群體在社區(qū)中占據(jù)多數(shù)[24]。因此議事協(xié)商不僅對(duì)于政策執(zhí)行者是一個(gè)挑戰(zhàn)，對(duì)于目標(biāo)群體也是一個(gè)全新概念，觀念的轉(zhuǎn)變和議事協(xié)商習(xí)慣的形成需要一個(gè)較長時(shí)期的學(xué)習(xí)和適應(yīng)過程。

　　綜上，“穩(wěn)定壓倒一切”的社會(huì)環(huán)境及根深蒂固的“全能政府” 觀念對(duì)社區(qū)協(xié)商議事的推進(jìn)造成一定阻礙。

　　五、政策建議

　　針對(duì)社區(qū)治理政策執(zhí)行出現(xiàn)的諸多問題及產(chǎn)生的原因，本文主要從以下幾方面來探索提升社區(qū)治理效果的路徑。

　　(一)明確政策目標(biāo)，挖掘政策資源

　　除了提出“建構(gòu)參與型社區(qū)協(xié)商體系”的政策目的外，考慮以 “議事頻次” “居民參與率” “居民滿意度” “結(jié)果落實(shí)率”等構(gòu)建政策目標(biāo)體系，進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商評(píng)價(jià)事項(xiàng)的落實(shí)。

　　要多方面挖掘、鏈接資源，除政府財(cái)政直接投入外，通過稅收優(yōu)惠等工具引入社會(huì)、市場資源，為社區(qū)協(xié)商議事提供持續(xù)化的資源支持。

　　(二)賦能社區(qū)居委會(huì)，完善考核制度

　　為居委會(huì)賦權(quán)增能。一是政府一方面要壯大基層社區(qū)工作人員隊(duì)伍力量，另一方面要嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)工作事項(xiàng)和權(quán)責(zé)清單，避免社區(qū)減負(fù)形式化。二是探索和構(gòu)建社區(qū)與專業(yè)社會(huì)組織、高校科研機(jī)構(gòu)的長期合作模式，建立常態(tài)化交流學(xué)習(xí)模式，為社區(qū)提供專業(yè)化支持。三是適當(dāng)調(diào)整社區(qū)資金管理模式，資金使用方向應(yīng)由基層需求決定，提升社區(qū)的資金使用靈活度，街道優(yōu)化對(duì)資金使用的監(jiān)督審計(jì)。四是進(jìn)一步完善與落實(shí)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制②(簡稱“吹哨報(bào)到”)。孫柏瑛認(rèn)為“吹哨報(bào)到” 是通過黨建引領(lǐng)和向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府組織授權(quán)、賦權(quán)策略，建立起的由基層發(fā)起、調(diào)集條線職能/專業(yè)部門的條塊協(xié)同治理機(jī)制[25]。街道要及時(shí)對(duì)社區(qū)反饋的信息及需求作出回應(yīng)，加大社區(qū)對(duì)執(zhí)法力量的可及性。將社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)情況納入街道對(duì)居委會(huì)的監(jiān)督考核指標(biāo)中，考慮引入第三方機(jī)構(gòu)全程參與和評(píng)估社區(qū)協(xié)商議事活動(dòng)的過程。

　　(三)加強(qiáng)政策解讀，培育社區(qū)社會(huì)資本

　　通過政策解讀，宣示社區(qū)協(xié)商議事不僅僅以解決問題為導(dǎo)向，同時(shí)更重要的意義是通過社區(qū)協(xié)商議事將以社區(qū)居民為主體的利益相關(guān)者培養(yǎng)成為權(quán)責(zé)一致的“社區(qū)主人”，這樣可以使得目標(biāo)群體認(rèn)識(shí)到議事協(xié)商的社會(huì)效益和長遠(yuǎn)效益，獲取目標(biāo)群體的支持。

　　面對(duì)目標(biāo)群體動(dòng)員難的問題，一方面要重視發(fā)揮社區(qū)中具備威望的長者、積極分子等非正式領(lǐng)導(dǎo)者的作用，可以通過社區(qū)公共空間營造、親子活動(dòng)、興趣小組活動(dòng)等社區(qū)公共活動(dòng)培育社區(qū)社會(huì)資本;另一方面應(yīng)充分發(fā)揮黨組織團(tuán)結(jié)各方的制度優(yōu)勢。

　　(四)形成政策宣傳的正確導(dǎo)向，鼓勵(lì)社區(qū)協(xié)商議事的創(chuàng)新性實(shí)踐

　　以多種大家喜聞樂見的形式加強(qiáng)政策宣傳，加深政策執(zhí)行者以及目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同和支持，潛移默化地培養(yǎng)社區(qū)利益相關(guān)者的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。鼓勵(lì)居民提出社區(qū)議事的創(chuàng)造性想法，支持居民牽頭社區(qū)議事的創(chuàng)新性實(shí)踐，在精神和資源上為其提供保障，使目標(biāo)群體成為社區(qū)協(xié)商議事的主要推動(dòng)者。

　　六、總結(jié)與思考

　　本文以史密斯政策執(zhí)行模型作為分析框架，探究A市社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)難的原因并提出可行性建議。研究發(fā)現(xiàn)：社區(qū)協(xié)商議事政策目標(biāo)模糊及缺乏政策執(zhí)行所需的各種資源、居委會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力和意愿不足、目標(biāo)群體的高異質(zhì)性及非高度依賴性以及強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”的社會(huì)環(huán)境和“全能政府論”是社區(qū)協(xié)商議事推進(jìn)受阻的主要原因。針對(duì)上述難題，應(yīng)明確政策目標(biāo)，挖掘人、財(cái)、物等政策執(zhí)行所需的資源;賦能社區(qū)居委會(huì)，完善考核制度;加強(qiáng)政策解讀，培育社區(qū)社會(huì)資本;形成政策宣傳的正確導(dǎo)向，鼓勵(lì)社區(qū)協(xié)商議事的創(chuàng)新性實(shí)踐。

　　社區(qū)協(xié)商議事既是社區(qū)治理的特征，也是社區(qū)治理的工具。從單位制過渡到社區(qū)治理，實(shí)際上是一個(gè)政府還權(quán)于社會(huì)的過程，即從 “政府包辦一切”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;多元參與，各負(fù)其責(zé)，溝通合作”。權(quán)力的轉(zhuǎn)移一方面需要政府“放權(quán)”，另一方面需要社會(huì)有足夠的承接能力。將時(shí)間維度引入，社區(qū)協(xié)商議事與實(shí)行三十余年的單位制相比，其還處于發(fā)育和成長期，社會(huì)在承接能力方面尚有欠缺，如資源整合能力，溝通協(xié)調(diào)能力，集體行動(dòng)能力等，權(quán)力轉(zhuǎn)移需求與權(quán)力承接能力之間的不完全契合造成了社區(qū)協(xié)商議事政策的執(zhí)行“緊張”。

　　為了應(yīng)對(duì)這種“緊張”，近年的基層治理改革突出了黨建引領(lǐng)的作用，充分發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，幫助社會(huì)提升承接權(quán)力的能力。目前我國部分地區(qū)通過 “網(wǎng)格化管理”“綜合執(zhí)法” “吹哨報(bào)到”等基層治理改革，在組織制度方面，縱向構(gòu)建“區(qū)委—街道黨工委—社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨組織”的組織體系[26]，橫向打造“社區(qū)大黨委”的工作平臺(tái);在人事安排方面，吸納社區(qū)的積極分子加入基層黨組織，培養(yǎng)其成為社區(qū)治理中的“非正式領(lǐng)導(dǎo)者”，不僅壯大了基層黨組織，同時(shí)促進(jìn)了積極分子擁有的個(gè)體社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為集體社會(huì)資本，增加了社區(qū)治理利益相關(guān)者的集體行動(dòng)能力。如何將我國上述的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲闹卫硇苓M(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理，是下一步應(yīng)該思考的重要問題。