產(chǎn)業(yè)集群政策評價研究綜述

　　摘 要：產(chǎn)業(yè)集群政策對產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展有著非常重要的作用。文章系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)集群政策評價理論、評價標準和指標體系、和方法等方面的研究成果。通過對當前研究成果的論述和評價，給出我國產(chǎn)業(yè)集群政策評價的未來研究方向。

　　關(guān) 鍵 詞：產(chǎn)業(yè)集群;政策評價;評價方法

　　產(chǎn)業(yè)集群政策評價是政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群健康發(fā)展目標的必要途徑。在現(xiàn)代政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理中，基于結(jié)果的集群政策績效管理在整個政府產(chǎn)業(yè)管理中占據(jù)了十分重要的地位，他既是提高集群政策運行效率、促進產(chǎn)業(yè)集群又好又快發(fā)展的需要，又是提高政府部門決策合理性，提升政府公信力的需要。正是因為產(chǎn)業(yè)集群政策評價在政府產(chǎn)業(yè)管理的重要地位和作用，自上世紀90年代Porter[1]在其《國家競爭優(yōu)勢》一書中提出產(chǎn)業(yè)集群開始，世界各國開始在產(chǎn)業(yè)集群研究中推行集群政策評價制度。本文系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)集群政策評估理論、評估標準和指標體系、方法等方面的研究成果，在肯定其理論成果貢獻的基礎(chǔ)上，提出一些研究方向的不足建議，希望可以對以后學(xué)者在這方面研究提供參考。

　　《無線互聯(lián)科技雜志》國內(nèi)標準刊號：CN 32-1675/TN，國際標準刊號ISSN 1672-6944，面向國內(nèi)外公開發(fā)行。本刊文章已被中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(知網(wǎng))、萬方數(shù)據(jù)期刊網(wǎng)、維普期刊數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站收錄。

　　1 產(chǎn)業(yè)集群政策評價的提出及問題

　　1.1 集群政策評價的理論框架

　　自政府實施產(chǎn)業(yè)集群政策以來，產(chǎn)業(yè)集群政策評價理論引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。作為公共政策評價的一個范疇，國內(nèi)外眾多學(xué)者借鑒公共政策評價理論，研究產(chǎn)業(yè)集群政策評價的理論框架。2003在瑞典舉辦名為“創(chuàng)新集群——一個新的挑戰(zhàn)”的全球性學(xué)術(shù)會議，世界各國關(guān)于創(chuàng)新體系與產(chǎn)業(yè)集群研究的專家學(xué)者共同參與了會議，本次會議產(chǎn)生了《集群策動綠皮書(2003)》和《集群政策白皮書(2004)》2本著作，首次提出要對5年以上的成熟集群進行政策評價。

　　俞培果[2]在其發(fā)表的著作《集群策動·集群政策與政府行動》一書中提及集群政策評價。主要是關(guān)于集群政策測度的意義，測量的內(nèi)容和測量指標的選取等的介紹。事實上，當前產(chǎn)業(yè)集群政策評價理論框架還不明確 ，許多地方仍然需要深入研究，從而建造起一個完善的理論框架。此外，值得注意的是，鑒于產(chǎn)業(yè)集群政策與產(chǎn)業(yè)政策的特殊關(guān)系，從產(chǎn)業(yè)政策評價中也可以找到可以學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。

　　1.2 集群政策評價的必要性

　　許多學(xué)者指出，在研究產(chǎn)業(yè)集群政策的過程中，有必要對產(chǎn)業(yè)集群政策進行評價。劉恒江等[3]在分析國外產(chǎn)業(yè)集群政策時提出，政府將實施各種政策干預(yù)，以促進產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。為了產(chǎn)業(yè)集群的效率和政府預(yù)期政策目標的實現(xiàn)，科學(xué)合理的集群政策評估方法對于整個目標的推動是不可或缺的。

　　繩立成等[4]認為為了證明產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計的合理性以及促進集群的良性發(fā)展，應(yīng)當建立科學(xué)的集群政策評估體系。政府部門只有通過長期動態(tài)的對集群政策效果跟蹤研究，才能制定有利于集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群政策。王曉霞[5]通過分析集群升級政策的各種問題，指出為了提高集群政策的效果，解決集群政策目標不清晰、政策效果不明顯等問題，建立針對地方政府政策績效的考核機制是必要的。

　　1.3 集群政策評價存在的問題

　　集群政策評價要綜合考慮很多方面，很多學(xué)者在實際研究中會遇到很多問題，因此正確認識政策評價時的問題才能更有效的對政策進行評價。Maria從集群政策評價本身視角來分析，他認為評價集群政策是一個比較復(fù)雜的問題，在實際操作的時候需要考慮很多的因素，忽略任何一個重要因素都會導(dǎo)致評價結(jié)果的偏差。就集群政策本身來分析：集群政策的作用目標是多樣復(fù)雜的;集群政策的作用效果難以具體化分析;集群自身發(fā)展和集群政策的作用并非完全一致;集群政策的評價體系具有特殊性。

　　一些學(xué)者在比較研究國外的產(chǎn)業(yè)集群政策中總結(jié)出評價時會產(chǎn)生的一些問題，吳瑾等[6]提出國外的產(chǎn)業(yè)集群的形成都有其歷史和地理的原因，不同國家的集群政策效應(yīng)要采取不同的評估體系，適用于所有集群政策的評價方法是不存在的，因此比較不同國家的集群政策要站在全面客觀的角度去評估。與之類似的還有趙程程，陳強等[7]在研究國際集群政策的熱點領(lǐng)域時指出，由于產(chǎn)業(yè)集群政策涉及的主體比較多，且很多產(chǎn)業(yè)集群促進政策都是近來來才開始實施的，針對短時間的集群政策評價還是有難度的。

　　2 產(chǎn)業(yè)集群政策評價的內(nèi)涵

　　關(guān)于政策評價內(nèi)涵的討論是政策評價的一個重要內(nèi)容，這是正確認識政策評價和選擇合適評價指標及方法的要求。因此對產(chǎn)業(yè)集群政策評價內(nèi)涵的討論是很有意義的。而且關(guān)于產(chǎn)業(yè)集群政策評價內(nèi)涵，一直受到很多學(xué)者的關(guān)注。目前關(guān)于集群政策內(nèi)涵的研究大多關(guān)注于對集群政策評價標準以及評價內(nèi)容的探討。

　　2.1 基于集群政策評價標準的內(nèi)涵研究

　　一般來說，對于特定的集群政策評價，要遵循一定的評價標準才能保證評估結(jié)果的合理性及科學(xué)性。因此很多學(xué)者對集群政策評價標準展開相關(guān)討論。如Rosenfeld等[8]在對多個集群及其促進政策研究后，提出了評價產(chǎn)業(yè)集群政策整體效率的標準包括從集群的大企業(yè)或從其他科研單位獲取利益的新企業(yè)的數(shù)量、新技術(shù)的出現(xiàn)和不斷增加的R&D容量，勞動能力水平的提高以及企業(yè)間分銷網(wǎng)絡(luò)的密集程度。Ecotec咨詢公司[9]在對一系列集群研究之后總結(jié)出評價集群政策的標準：合理性即政府的產(chǎn)業(yè)集群政策是否針對產(chǎn)業(yè)集群目前存在的問題;效果性即政策的實施是否可以達到想要的結(jié)果;效率性即該項政策的收益與支出的比率。韓小威[10]則認為，大多數(shù)人的福利原則、綜合效果標準、生產(chǎn)力標準和國際競爭力標準是評價產(chǎn)業(yè)政策有效性的原則和普遍標準。吳瑾等提出美國的產(chǎn)業(yè)集群政策是將公平性原則作為評價集群政策的首要遵循標準，并根據(jù)反饋的結(jié)果適當?shù)恼{(diào)整集群政策，從而促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

　　2.2 基于集群政策評價內(nèi)容的內(nèi)涵研究

　　在對集群政策評價內(nèi)涵研究時，許多學(xué)者認為關(guān)于評價內(nèi)容是一個重要方面，從而產(chǎn)生了相關(guān)的理論成果。如馬樹才[11]指出可以將經(jīng)濟政策分成兩方面內(nèi)容評估：一是政策決策評價，即對將要實施的某一項宏觀經(jīng)濟政策進行評價，即事前評價;二是政策效應(yīng)評價，即對已經(jīng)實施的某一項或者某幾項宏觀經(jīng)濟政策進行評價，即事后評價。針對我國的產(chǎn)業(yè)集群政策，王業(yè)強等[12]在分析產(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵、模式和工具的基礎(chǔ)上，對我國產(chǎn)業(yè)集群政策按照國家層面、省區(qū)層面和市縣級層面進行分類，并對其政策進行評價。宋蔣萱等[13]評價電影產(chǎn)業(yè)政策績效從政策的國際表現(xiàn)如海外市場的拓展情況，促進建立公平的國際競爭秩序和對國內(nèi)電影市場的規(guī)制方面，包括從制片、發(fā)行、放映到人才技術(shù)等方面。李春生[14]在其研究時提出針對產(chǎn)業(yè)集群政策評價應(yīng)該從2個方面入手：一方面是政策的直接影響，包括對當?shù)谿DP、企業(yè)銷售收入等經(jīng)濟指標分析;另一方面是政策的間接影響，包括對集群相關(guān)產(chǎn)業(yè)，集群內(nèi)企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等的帶動發(fā)展作用。

　　3 產(chǎn)業(yè)集群政策評價的指標體系

　　在選擇評價方法之前，需要確定集群政策評價的指標體系。通過前文對集群政策評價內(nèi)涵的梳理，對指標體系的研究有一個總體的方向。作為集群政策評估的重點，其研究方向主要是一從政策類型視角構(gòu)建指標體系，二是從政策作用對象方面構(gòu)建指標體系。

　　3.1 基于政策類型視角的評價體系

　　李興旺等[15]從扶持政策、促進政策、規(guī)制政策3類政策中甄選出具體的政策內(nèi)容，構(gòu)建了關(guān)于產(chǎn)業(yè)集群政策機制的P—F—E模型。沈小平等[16]為構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群政策績效指標體系，將政府政策類型從主導(dǎo)統(tǒng)籌性、扶持推動性、約束規(guī)范性和準入限制性4個方面劃分，開展集群政策效應(yīng)分析。童心[17]在研究江西高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)政策績效時，將政策分為促進對話與合作”“拓展需求”“提供智力支撐”“促進國際聯(lián)系”“完善集群框架”并從這幾個方面構(gòu)建評價指標體系。

　　3.2 基于政策作用對象的指標體系

　　Raines[18]從集群政策改善集群發(fā)展環(huán)境、增強企業(yè)創(chuàng)新能力方面探究產(chǎn)業(yè)集群政策的效果。段湘姬等[19]從政府對地方產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的作用角度評價政府政策，即構(gòu)建了以基礎(chǔ)支持、政策引導(dǎo)、規(guī)范市場3個方面為對象的指標。王帥力[20]將基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)、市場、環(huán)境4個作用對象為一級指標，并進一步將4個指標劃分為38子指標，這些構(gòu)成了評價地方政府產(chǎn)業(yè)集群政策的指標體系。此外郅姣姣[21]從政策對地方經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、集群本身、以及集群企業(yè)4個方面作用構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群政策評價指標體系。

　　4 產(chǎn)業(yè)集群政策評價方法

　　當前，政策評估開始成為政策科學(xué)研究的重點，Vendung[22]根據(jù)政策評價的標準，提出了不同政策的評價模型，主要可以分為效應(yīng)模型、經(jīng)濟模型和專業(yè)模型，每個模型可以又分為不同的子模型。該評價模型自提出以來，在政策評價的理論研究和實踐中得到了廣泛的應(yīng)用。產(chǎn)業(yè)集群政策評估作為政策評估的一類內(nèi)容在國內(nèi)外研究中普遍受到關(guān)注。產(chǎn)業(yè)集群政策評價的核心是評價方法。不同的評價方法必然導(dǎo)致不同的結(jié)果，進而對產(chǎn)業(yè)集群政策產(chǎn)生不同的影響，因此，如何運用合理有效的分析方法是產(chǎn)業(yè)集群政策評價的關(guān)鍵。

　　4.1 基于文本分析法的集群政策評價

　　近年來隨著政府對產(chǎn)業(yè)集群的關(guān)注，政府不斷出臺了很多促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的政策，很多學(xué)者通過對政府政策文本的梳理，采用文本分析法評價集群政策。如沈小平等通過分別對政府政策文本規(guī)定的4個方面主導(dǎo)統(tǒng)籌性、扶持推動性、約束規(guī)范性和準入限制性梳理，以產(chǎn)業(yè)集群直接相關(guān)的政策視角進行規(guī)范性分析，從四個效應(yīng)展開評價，并就效應(yīng)分析結(jié)果提出相應(yīng)對策建議。吳敏慧[23]為研究浙江產(chǎn)業(yè)集群政策效果，通過對浙江省2008—2010年工業(yè)經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)集群政策的收集，運用文本分析的方法將政策條文分類分析，對產(chǎn)業(yè)集群政策進行定性分析。并且具體論述了海寧皮革產(chǎn)業(yè)集群的政策效果及影響。張愛琴等[24]采用文本挖掘方法研究創(chuàng)新集群政策效應(yīng)，收集了2000年至2016年國家和省級創(chuàng)新集群政策文本，從創(chuàng)新的數(shù)量和力度、創(chuàng)新的內(nèi)容解構(gòu)和創(chuàng)新的效果3個方面對國家和省級創(chuàng)新集群政策進行了評價和比較分析。

　　4.2 基于層次分析法的集群政策評價

　　鑒于文本分析法這類定性研究方法比較缺乏說服力，許多學(xué)者開始借鑒政策績效定量研究方法實行集群政策評價。層次分析法作為政策評估的常用方法，被很多學(xué)者應(yīng)用于集群政策評價。如田衛(wèi)東[25]為評價區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群中政府作用，將網(wǎng)絡(luò)層次分析法(ANP)與灰色關(guān)聯(lián)度分析方法(GRAP)有機結(jié)合，建立了評價模型。并將此模型用于對山東濟寧市的政府作用研究，實證評價了政府對四大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的促進效果。問倩瑋[26]在研究天津濱海產(chǎn)業(yè)集群政策績效，采取層次分析法與綜合評價法相結(jié)合，通過梳理相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群政策理論，借鑒歐盟、日本等國家的集群政策經(jīng)驗設(shè)計指標體系。

　　首先基于層次分析法和專家咨詢法計算出各個指標的權(quán)重，然后設(shè)計關(guān)于集群政策的調(diào)查問卷，使用模糊綜合評價法對對問卷結(jié)果進行整理計算得出總體績效。同樣方法的還有郅姣姣為分析陜西農(nóng)業(yè)集群政策績效，利用層次分析法和多指標綜合法，實證得到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的總體績效和4個分指標的效率。一部分學(xué)者將模糊思想運用于層次分析法，Chia-Chi等[27]以模糊層次分析法(FAHP)為分析工具，構(gòu)建新竹科技園政策評價指標體系，研究各指標的權(quán)重，以促進產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。結(jié)果表明要素條件是促進發(fā)展最重要的動能，此外促進國際聯(lián)系政策和更廣泛的框架政策在集群政策效果中占比很大。

　　嚴飛[28]利用模糊層次分析法來計算集群政策評價準則的權(quán)重和優(yōu)先次序，發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)政策框架和市場政策被認為是最重要的兩類政策，而童心等[29]在此基礎(chǔ)上進一步結(jié)合QFD方法，實證探析上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群政策的有效性，結(jié)合集群政策功能將集群政策分為5個維度測量，得出總的政策效果為66%。