我國勞動監(jiān)察制度芻議

　　勞動監(jiān)察的實質是國家利用行政權保護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行檢查并對其違法行為進行處罰的執(zhí)法活動，是對勞動者和用人單位關系的一種平衡。我國目前的勞動監(jiān)察制度還存在著一定的不足，改進完善我國勞動監(jiān)察制度對于勞動者權益的保護和勞動力市場的健康發(fā)展都具有重要意義。

　　《勞動保障世界：理論版》秉承服務于人力資源和社會保障事業(yè)，服務于創(chuàng)新型人才培養(yǎng)及隊伍建設理念，直接面向國內外各類、各級研究生培養(yǎng)院校，以學術文獻快速報道、廣泛傳播為手段，努力實現勞動保障知識研究成果共享。

　　一、我國勞動監(jiān)察制度存在的問題

　　1.勞動監(jiān)察范圍模糊

　　勞動監(jiān)察的范圍太過寬泛，在《勞動保障監(jiān)察條例》第11條中規(guī)定了勞動監(jiān)察事項包括：用人單位制定內部勞動保障規(guī)章制度的情況、訂立勞動合同的情況、對童工、女工和未成年工的特殊勞動保護情況、遵守工作時間和休息休假規(guī)定的情況、支付勞動者工資和執(zhí)行最低工資標準的情況、參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況等九項內容，在《勞動合同法》第74條中規(guī)定的勞動監(jiān)察事項包括用人單位關于制定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況、與勞動者訂立和解除勞動合同的情況、勞務派遣單位和用工單位遵守勞務派遣有關規(guī)定的情況等七項內容。其中關于用人單位與勞動者訂立勞動合同和解除情況應該屬于勞資雙方意思自治的范疇，將其列入勞動監(jiān)察的事項中會導致勞動監(jiān)察的范圍模糊，并且判斷勞資雙方訂立和解除勞動合同的合法性還需要繁瑣的審理程序，加重勞動監(jiān)察的負擔，影響勞動監(jiān)察的效果。

　　此外，勞動監(jiān)察與勞動仲裁的范圍存在競合。《勞動爭議調解仲裁法》第2條第2項規(guī)定：“因因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發(fā)生的爭議適用本法”。這使上述關于監(jiān)察用人單位與勞動者訂立或解除勞動合同的相關規(guī)定更顯尷尬。盡管《勞動保障監(jiān)察條例》第21條第2款嘗試著適當減小勞動監(jiān)察的受案范圍，但是還是沒有從根本上界定什么是“應當通過勞動爭議程序解決”。勞動監(jiān)察和勞動仲裁的受案范圍部分重合，雖然在一定程度上為勞動者提供了更多的權益救濟途徑，但實質上并不利于真正保護勞動者的合法權益。第一，同一個勞動爭議的案件，選擇勞動監(jiān)察或者選擇勞動仲裁，最后勞動者獲得的補償是不一樣的，導致相同案件的結果可能不同。第二，由于勞動監(jiān)察機構和勞動仲裁機關對勞動爭議案件都有權進行處理，這就很有可能造成同一案件重復處理，浪費資源。第三，勞動監(jiān)察與勞動仲裁受案范圍的競合可能會導致二者在處理勞動爭議案件時相互推諉，這就不能及時維護勞動者的合法權益。

　　2.屬地性管理弊端凸顯

　　從《勞動保障監(jiān)察條例》第3條可見，勞動監(jiān)察的最高行政主管機構是人力資源社會保障部，但是勞動監(jiān)察機構的人力、物力、財力都是由各級地方政府掌控，對勞動監(jiān)察機構這種屬地性管理模式在實踐中存在一定缺陷。

　　首先，不同地區(qū)其勞動監(jiān)察水平也不同，我國經濟發(fā)展十分不平衡，那么在經濟水平相對發(fā)達的地區(qū)其在勞動監(jiān)察人力物力上的投入必然與經濟水平相對落后的地區(qū)有較大差距，這會直接導致這些地區(qū)在勞動監(jiān)察水平上存在一定差距。其次，不同地區(qū)其執(zhí)法尺度不一，部分地方政府迫于經濟財政壓力，衡量利益之后，放松勞動監(jiān)察與執(zhí)法，使得與部分嚴格執(zhí)法的地區(qū)執(zhí)法寬嚴尺度不同，這對他們來說是不公平的，也嚴重損害了勞動法律法規(guī)的嚴肅性。最后，地方政府通常為了追求GDP的增長、吸引投資，為了片面的經濟發(fā)展勞動監(jiān)察機構也會明顯傾向于用人單位一方，漠視勞動者權益的保護，消極執(zhí)法、行政不作為，嚴重影響了政府和勞動監(jiān)察機構的公信力。

　　正是由于勞動監(jiān)察機構的人力、物力、財力都受制于地方政府，才會導致就算勞動監(jiān)察機構想要嚴格執(zhí)法也有心無力。這樣一來用人單位與勞動者的地位就愈加不平衡，用人單位力量愈發(fā)強大，更多的犧牲的是勞動者合法權益。

　　3.監(jiān)察人員素質不高

　　高素質、專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍是保障勞動監(jiān)察機構良好運行的基本前提。目前的監(jiān)察人員素質與實際需要之間還存在一定的差距，主要表現在：第一，監(jiān)察人員專業(yè)素質的缺乏直接影響了勞動監(jiān)察監(jiān)督的效果，因為勞動監(jiān)察有很多屬于專業(yè)領域的問題。比如，對用人單位提供的勞動條件、工資的監(jiān)察等、這需要專業(yè)人員的審查以免用人單位規(guī)避法律的規(guī)定。因此，監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務，具備相應的文化水平和專業(yè)知識。但是由于招錄過程把控不嚴，部分監(jiān)察人員并不具備工作所需的專業(yè)知識，擠占了編制，更重要的是影響監(jiān)察工作的展開。目前的監(jiān)察隊伍離完全掌握勞動監(jiān)察工作涉及的專業(yè)知識還有一定差距，同時，勞動監(jiān)察人員還缺乏在崗培訓，這也是導致勞動監(jiān)察人員素質偏低的重要原因。第二，部分勞動監(jiān)察機構屬于差額財政撥款或自收自支的事業(yè)單位，這會導致監(jiān)察機構運行經費緊張。即便是部分全額撥款的事業(yè)單位，財政列支的通常是人頭經費，沒有辦案經費或員工培訓經費等，嚴重限制了勞動監(jiān)察工作的開展。

　　二、國外及其他地區(qū)勞動監(jiān)察制度

　　1.美國

　　美國的勞動監(jiān)察呈現一種分散執(zhí)法的體制，美國聯邦勞工部內部的執(zhí)法機構分別是依據某一法令來設立的。如就業(yè)標準管理司所屬工資工時處執(zhí)行《公平勞動標準法》、職業(yè)安全健康管理局執(zhí)行《職業(yè)安全與健康法》、就業(yè)標準司下設的工人賠償辦公室執(zhí)行《碼頭與港口工人賠償條例》等。工資工時處已經成為美國規(guī)模最大、權力最強的勞動執(zhí)法部門之一。工資工時管理處實行垂直管理，機構包括華盛頓總部、5個大區(qū)辦公室、48個地區(qū)辦公室三個層次。大區(qū)辦公室和地區(qū)辦公室是聯邦勞工部工資工時處的派出機構，雇員都是勞工部職員。在實際監(jiān)察過程中，如果雇主無正當理由拒絕接受監(jiān)察，地區(qū)辦公室有權將案件提交勞工部的法務機構，由行政法官簽署調查令。如果雇主仍不接受調查，即構成藐視法庭，將受到嚴厲處罰。對查實存在違法行為，但缺乏改正誠意的雇主，勞工部可以認定其產品為“危險產品”，在雇主切實改正違法行為之前，禁止部分或全部產品發(fā)運銷售或銷往他州。

　　美國實行的是分類監(jiān)察，針對不同的實體法律對應不同的機構或部門對其進行監(jiān)察。其次，勞動監(jiān)察隊伍素質較高，美國針對勞動監(jiān)察員制度了完整的培訓考核制度，有專門的監(jiān)察員登記，每年還會對其工作進行考核并決定職位的晉升。最后，對于查證確實存在違法行為，但缺乏悔過之心的雇主，勞工部會將其產品認定為危險產品，在雇主確實改正其違法行為前，勞工部會禁止其部分或全部的產品進行銷售。”體現了美國勞動監(jiān)察的制度創(chuàng)新和力度，還體現了其做好勞動監(jiān)察工作的決心。

　　2.日本

　　日本由勞動行政機關或設專門機構行使勞動監(jiān)察權，上下級勞動監(jiān)察機關的業(yè)務實行垂直領導，監(jiān)察人員由政府官員組成，有的由勞工部長直接任命。各級勞動行政機關都受勞動大臣直接管轄，并設有勞動標準監(jiān)察官和官員。各級勞動標準局局長和勞動監(jiān)察署署長，都是從勞動標準監(jiān)察官中選任的。此外日本勞動監(jiān)察的對象主要集中在勞動標準法和勞動安全衛(wèi)生法等。

　　日本實行的是上下級勞動監(jiān)察機關業(yè)務垂直管理，可以有效消除勞動監(jiān)察的屬地性弊端，合理規(guī)劃勞動監(jiān)察力量，還可以防止地方政府對勞動監(jiān)察的隨意干擾。日本的勞動監(jiān)察機構設置比較完備，勞動監(jiān)察隊伍專業(yè)性較強，監(jiān)察范圍僅限于勞動標準，這樣可以保障監(jiān)察效果、提高監(jiān)察效率。

　　三、完善我國勞動監(jiān)察制度的建議

　　1.建立科學的勞動監(jiān)察體系

　　我國現行的勞動監(jiān)察制度將司法管理也納入到監(jiān)察范圍，導致勞動監(jiān)察和勞動仲裁在實踐中出現了重合的現象，不僅給勞動者帶來了困擾，還妨礙了勞動監(jiān)察的正常運行。但是如果將勞動監(jiān)察的范圍定位到執(zhí)行勞動基準和其他強制性規(guī)范，就可以使勞動監(jiān)察和勞動仲裁相互協調、相互補充。

　　比如從美國的《公平勞動標準法》和《職業(yè)安全衛(wèi)生法》可以看出其勞動監(jiān)察主要關注的是最低工資、加班工資、最高工時、禁止使用童工等問題。而在日本，作為中央當局的勞動省，負責審查的是勞動標準法以及其他勞動相關法律所規(guī)定的各項勞動標準的執(zhí)行，地方的都道府縣也設有勞動標準局和勞動標準檢查署，其勞動監(jiān)察范圍主要為勞動標準和勞動安全衛(wèi)生等?？梢姴还苁怯⒚婪ㄏ颠€是大陸法系，在勞動監(jiān)察上最重視的都是勞動基準。勞動監(jiān)察保護是勞動者基于公法規(guī)定所享有的權利，而勞動訴訟和仲裁制度解決的是私法賦予勞動者權力保護的問題，應該將其區(qū)分開來。

　　不管是從我國目前勞動監(jiān)察面臨的困境來看，還是通過對發(fā)達國家實踐經驗的分析，建立科學的勞動監(jiān)察體系，都是十分重要的。

　　2.建立垂直化管理的勞動監(jiān)察機構

　　從我國勞動監(jiān)察制度運行實踐中可以看出，屬地性管理模式弊端重重，可以借鑒日本的經驗，采用省級以下垂直化管理的模式。

　　在垂直管理模式下，勞動監(jiān)察機構的人力、物力、財力不再受制于地方政府，不用受地方政府的干擾，有利于勞動監(jiān)察機構展開監(jiān)察工作、履行法定職責。其次，垂直化的管理模式可以有效提高勞動監(jiān)察效率。因為這種管理模式有利于保證“上傳下達、政令暢通”，有利于資源配置，人員資金和設施等都可以在較大的范圍內統籌安排。實施省級以下垂直化管理模式還有助于消除由于經濟發(fā)展水平不平衡給勞動監(jiān)察造成的不良影響，因為可以根據各個地區(qū)的實際情況，對其財政資源進行比較科學的分配。從根本上解決了屬地性管理模式下，由于地方經濟發(fā)展水平相對落后，造成勞動監(jiān)察機構經費保障困難的問題。再次，省級以下垂直化管理模式可以保障下級勞動監(jiān)察機構的執(zhí)法尺度統一，提高勞動執(zhí)法水平。最重要的是這種垂直化管理模式有利于保護勞動者的合法權益。

　　垂直化管理模式雖然對地方自治沒有太大的好處，在一定程度上褫奪地方政府部分權能。但是從實際出發(fā)，我國一方面缺乏地方自治的傳統，另一方面還存在著嚴重的地方保護主義的問題。因此，雖然垂直化管理還存在一定問題，但是為了解決目前的管理困境、消除地方保護主義，還是應該選擇這種管理模式。而且近年來稅務系統、海關、海事、藥品監(jiān)督、技術監(jiān)督等部門都推行垂直化管理模式且取得了較好的效果，證明從技術方面看，勞動監(jiān)督實施垂直化管理模式并無障礙。

　　3.建立專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍

　　勞動監(jiān)察的效果在一定程度上取決于監(jiān)察人員的專業(yè)素養(yǎng)，勞動監(jiān)察必須要建立一支專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍。

　　第一，勞動監(jiān)察員必須嚴格遵守準入標準。在招錄過程中嚴格按照現有的法律法規(guī)，綜合考慮學歷、專業(yè)、工作經驗和個人能力等因素擇優(yōu)錄取，堅決打擊違規(guī)招錄。第二，適度增添勞動監(jiān)察機構編制。從《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》第10條規(guī)定中可見，適量增加編制對于突破監(jiān)察任務復雜繁重而缺乏監(jiān)察員的困境具有重要意義。第三，加強現有隊伍的在崗培訓。近年來，我國勞動立法快速發(fā)展，面對大量的法律法規(guī)，這就要求勞動監(jiān)察員具備較高的工作能力來是快速理解、準確適用它們，所以就必須進行在崗培訓來提高監(jiān)察員的專業(yè)能力。第四，建立監(jiān)察員獎懲機制。對于表現突出的勞動監(jiān)察員予以適當方式的獎勵，而對違法違規(guī)的勞動監(jiān)察員堅決依法懲罰，以保障監(jiān)察隊伍的健康發(fā)展。除此之外，還應該合理確定勞動監(jiān)察員的薪酬水平，目前我國經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)勞動監(jiān)察員的收入水平也偏低。對此，《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》第6條規(guī)定：“監(jiān)察人員應由公職人員組成，其地位和服務條件應足以保證他們職業(yè)的穩(wěn)定性。”因此，應該適當提升勞動監(jiān)察員的薪酬待遇，這對于穩(wěn)定勞動監(jiān)察人員的隊伍、保障勞動監(jiān)察工作順利展開都具有重要意義。

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