京津冀協(xié)同困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　京津冀地區(qū)的協(xié)同困境受“一畝三分地”的思維定式影響。“一畝三分地”思維定式的形成，與區(qū)域競爭背景下因干部政績考核制度等制度性因素強(qiáng)化的“政治錦標(biāo)賽”密切相關(guān)。以經(jīng)濟(jì)增長為核心的區(qū)域競爭與“政治錦標(biāo)賽”一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也成為“一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。要破除這一思維定式，需要從淡化區(qū)域競爭和“政治錦標(biāo)賽”入手。為此，建議采取科學(xué)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度和指標(biāo);適度優(yōu)化調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略;建立跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識;充分發(fā)揮干部教育體系的作用，促進(jìn)京津冀協(xié)同共識的理解和深化等對策措施。

　　《寧波經(jīng)濟(jì)》(月刊)1993年創(chuàng)刊，是由寧波市政府經(jīng)濟(jì)研究中心、寧波市政府辦公廳、寧波日報社主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)經(jīng)濟(jì)期刊。刊物內(nèi)涵上的飛躍。刊物以地方特色為主,為寧波經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù),為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考。同時,強(qiáng)化宏觀分析和理論色彩,直接與國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢接軌。

　　相對于珠三角、長三角各具特色的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，京津冀的協(xié)同困境是不爭的事實。京津冀協(xié)同困境長期存在，以至于2014 年2 月26 日中共中央總書記同志在北京主持召開座談會專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，“要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用”。從學(xué)理的角度，要破除這種阻礙區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“一畝三分地”的思維定式，需要首先分析這一思維定式形成和存在的邏輯機(jī)理。對此，本文立足制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，從區(qū)域競爭和“政治錦標(biāo)賽”理論模型的視角對“一畝三分地”的思維定式以及京津冀的協(xié)同困境給予分析。

　　一、區(qū)域競爭與政治錦標(biāo)賽：中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的一個合理性解釋

　　(一)區(qū)域競爭推動中國經(jīng)濟(jì)高速增長

　　中國經(jīng)濟(jì)自1978 年改革開放以來的高速增長，被人們稱為“經(jīng)濟(jì)增長奇跡”。中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡表現(xiàn)在增長速度快，增長持續(xù)時間長，可謂開創(chuàng)了世界紀(jì)錄，而且當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)增長列車啟動后，從來沒有經(jīng)歷過負(fù)增長。中國經(jīng)濟(jì)從1978 年以來保持了每年將近10%的增長速度，近年來雖然增速趨緩，但也雄踞全球前列甚至全球之冠，特別是經(jīng)濟(jì)大國之冠。20 世紀(jì)出現(xiàn)了許多經(jīng)濟(jì)增長的神話或奇跡，從來沒有任何一個國家能夠超越中國。日本曾經(jīng)創(chuàng)造“東亞奇跡”，但其高速增長維持了20 余年就遭遇了“失去的十年”甚至是“失去的二十年”，經(jīng)歷了多年零增長或負(fù)增長。韓國也曾經(jīng)創(chuàng)造“漢江奇跡”，經(jīng)歷了20 余年的高速增長，但在1997 年經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)的打擊，一度萎靡不振。

　　中國經(jīng)濟(jì)的增長奇跡當(dāng)然引發(fā)了學(xué)界的濃厚興趣，相關(guān)解釋也頗多，也各有其合理性。其中，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視野中，地方政府主導(dǎo)的區(qū)域競爭是中國長期高速經(jīng)濟(jì)增長的眾多影響因素中的合理性解釋之一。

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府高度集權(quán)，生產(chǎn)的種類和產(chǎn)量都由中央政府的計劃決定，全國執(zhí)行統(tǒng)一的計劃，地方政府只是中央計劃的被動執(zhí)行者，統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制使得地方的自主利益也很小;而市場經(jīng)濟(jì)的核心精神在于分權(quán)和競爭，因此，改革開放后建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程事實上是一個 “放權(quán)讓利”的過程，這種放權(quán)讓利既包括政府對民間經(jīng)濟(jì)主體的放權(quán)讓利，也包括中央政府對地方政府的放權(quán)讓利。隨著改革開放進(jìn)程的逐漸深入，地方政府被賦予了一定的財權(quán)和管理、調(diào)節(jié)地方或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和職責(zé)，極大地調(diào)動了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略、“分灶吃飯”財政體制和分稅制改革的實施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重任，掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。中央與地方政府成為具有不同權(quán)力和利益的相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府成為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要推動力量，地方政府不但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中扮演了非常重要的角色，更是破解舊體制弊端、推動改革、孕育制度創(chuàng)新的重要力量，“中國許多重要的改革都是由地方政府發(fā)起、推動和直接參與的，成為中國改革進(jìn)程中最亮麗的風(fēng)景之一。”[1]2

　　(二)政績考核與政治錦標(biāo)賽：區(qū)域競爭的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　地方政府之所以成為推動經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，制度性因素發(fā)揮了重要作用，在諸多制度性因素中，最為關(guān)鍵的當(dāng)屬地方政府政績考核制度。在政績考核“指揮棒”的指揮下，地方政府官員之間形成了晉升競爭，刺激了地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造政績的動機(jī)，形成了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競賽。

　　20 世紀(jì)80 年代以前，沒有嚴(yán)格的干部考核制度。領(lǐng)導(dǎo)干部只要不犯大的錯誤，特別是政治錯誤，可以長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1978 年3 月，鄧小平在一次講話中提出要實行考核制度：“考核必須是嚴(yán)格的、全面的，而且是經(jīng)常的。各行各業(yè)都要這樣做。”[2]1021978

　　年12 月的中央工作會議上，鄧小平在《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這一重要文獻(xiàn)中重申：“因為是非功過不清，賞罰不明，干和不干一個樣，甚至干得好的反而受打擊，什么事不干的，四平八穩(wěn)的，卻成了不倒翁。”[1]1421979 年11 月，中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，要求各地區(qū)、各部門按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t，根據(jù)各行各業(yè)不同職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部勝任現(xiàn)職所應(yīng)具備的條件，制定明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。1983 年的全國組織工作座談會進(jìn)一步提出要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行年度考核，規(guī)定了德能勤績四個方面，著重考核干部的工作實績。1988 年開始，在全國試行對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的年度工作考核制度，考核對象包括全國地(市、州)、縣(市、區(qū))黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部和省(市區(qū))、地(市、州)、縣(市、區(qū))黨委和政府的各工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。干部的考核制度逐步完善，在推動領(lǐng)導(dǎo)干部積極從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)和維護(hù)社會穩(wěn)定等各方面工作發(fā)揮了重要作用，但在實際的績效考核過程中，過分偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是一個不爭的事實，而在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)因為與國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，同時最為直觀也便于橫向、縱向比較，也就成為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部最為有力的指標(biāo)。以中共中央組織部1998年5 月發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》為例，能夠清晰的看到經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的分量。該文件第九條規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)班子的考核內(nèi)容：“(一)思想政治建設(shè)包括理論學(xué)習(xí)、政治表現(xiàn)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、全心全意為人民服務(wù)、執(zhí)行民主集中制、維護(hù)中央權(quán)威、團(tuán)結(jié)協(xié)作、選人用人、廉政建設(shè)等情況。(二)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力包括總攬全局、科學(xué)決策、求實創(chuàng)新、開拓進(jìn)取和處理復(fù)雜問題等能力。(三)工作實績在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)等方面所取得的成績和效果，在推進(jìn)改革、維護(hù)穩(wěn)定方面取得的成績和效果。地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實績主要包括：各項經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、人口與計劃生育、社會治安綜合治理等狀況;黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等。對部門領(lǐng)導(dǎo)班子，還要重點考核其發(fā)揮職能作用，完成各項工作任務(wù)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的情況等。” 該文件第十條規(guī)定了針對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，分別包括思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實績、廉潔自律等五項內(nèi)容。顯然，相對于其他指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)是第一位的，是最為顯性直觀的，也是能夠量化比較的。

　　很多研究者關(guān)注到了政績考核、區(qū)域競爭與經(jīng)濟(jì)增長績效之間富有邏輯性的現(xiàn)象，并構(gòu)建了相應(yīng)的理論模型，其中最為經(jīng)典的當(dāng)屬周黎安建立的地方官員政治晉升競爭博弈的理論模型。周黎安認(rèn)為同一行政級別的地方官員都處于政治晉升競爭或者政治錦標(biāo)賽(political tournaments)中。由于地方官員的選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效指標(biāo)(特別是GDP 增長績效)聯(lián)系緊密，地方官員在“官場”上為晉升而競爭，要在政治錦標(biāo)賽中獲勝，就必須拿出比其他地區(qū)官員更優(yōu)良的政績，即在經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造更大的GDP 和利稅[3]。事實確實如此，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)增長速度攀比使得每個行政區(qū)域的官員都非常關(guān)心其他特別是相鄰區(qū)域的發(fā)展，都要拿出比其他區(qū)域更為優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。周黎安等曾經(jīng)運(yùn)用1979 年-2002 年的省級水平數(shù)據(jù)系統(tǒng)驗證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效的顯著關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP 的增長率呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，即省區(qū)GDP實際增長率越高，則其領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的概率越大，如果省區(qū)平均GDP 實際增長率提高6 個百分點，省級領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升概率可以提高2.4 個百分點[1]92。在激烈的地區(qū)競爭中，各地政府官員特別是行政主官承受的加快發(fā)展的壓力很大。據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報》的報道，安徽省的一位干部曾經(jīng)表達(dá)這樣的觀點，“如果兄弟地區(qū)的產(chǎn)值增長25%，你只增長5%，上級考核時就會覺得你比別人慢，并沒有人去關(guān)心你發(fā)展的過程是怎樣的”，山西省的一位干部也表示， “項目建設(shè)和由此帶來的投資是地方經(jīng)濟(jì)騰飛的助推器。這一點誰看錯了誰吃虧。”[4]

　　二、區(qū)域競爭、政治錦標(biāo)賽與“一畝三分地”思維的催化與固化

　　(一)區(qū)域競爭、政治錦標(biāo)賽的負(fù)面效應(yīng)：“一畝三分地”思維

　　區(qū)域競爭和政治錦標(biāo)賽無疑是經(jīng)濟(jì)增長的合理性解釋之一，但同時也是一把雙刃劍，成為一些問題的誘因。由于政治晉升競爭的基本特征是一個官員的晉升直接降低了另一個官員的晉升機(jī)會，使得同時處于政治和經(jīng)濟(jì)競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間則非常廣闊。“地方保護(hù)主義”、“本位主義”以及 “諸侯經(jīng)濟(jì)”，乃至“一畝三分地思維”就是在這樣的異化競爭氛圍中形成的。于是，區(qū)域競爭和政治錦標(biāo)賽一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長;另一方也成為 “一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。

　　改革開放后，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，中央計劃管理權(quán)力的大量下放，政府間財政包干制的推行，地方在經(jīng)濟(jì)上的相對獨(dú)立性越來越強(qiáng)，不同地方和區(qū)域之間帶有本位主義色彩的競爭也開始出現(xiàn)并不斷加劇，我國學(xué)者開始用“諸侯經(jīng)濟(jì)”來概括地方政府主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，用地方保護(hù)主義形容區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭中地方政府的行為取向。“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象在不同時期有不同的表現(xiàn)形式。20世紀(jì)80 年代剛剛開始實行行政性分權(quán)和財政包干體制，地方逐漸從計劃體制下被動接受中央計劃的安排到積極主動地謀取本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。這一時期的地方保護(hù)主義主要表現(xiàn)為爭奪短缺性的原材料和保護(hù)本地市場。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢過熱時，地方政府往往利用行政力量壟斷和封鎖，阻止本地區(qū)短缺性原材料運(yùn)往外地，以保障本地企業(yè)的正常運(yùn)行;當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢緊縮，需求疲軟時，又禁止外地商品進(jìn)入本地市場銷售，以保障本地企業(yè)產(chǎn)品的銷售市場。20 世紀(jì)80 年代曾經(jīng)爆發(fā)了多次區(qū)域之間的貿(mào)易封鎖戰(zhàn)和資源爭奪戰(zhàn)，類似“生豬大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”、“板栗大戰(zhàn)”、“絲綢大戰(zhàn)”、“中藥材大戰(zhàn)”等形式的“100 多種區(qū)域大戰(zhàn)在中華大地上此起彼伏”[5]42。以“羊毛大戰(zhàn)”為例，1985 年至1986 年，由于羊絨和羊毛的價格飛漲，我國北方羊絨產(chǎn)區(qū)爆發(fā)了“羊毛大戰(zhàn)”、“羊絨大戰(zhàn)”，羊毛主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)蒙古、吉林、新疆、山西等省區(qū)無一例外恢復(fù)羊毛的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，在省區(qū)交界處設(shè)立羊毛收購站，嚴(yán)防死守、圍追堵截，防止羊毛流出本省。1985 年僅內(nèi)蒙古赤峰市在與遼寧、河北交界地區(qū)就設(shè)立了106 個收購站，1986年又增加了70 多個[5]45。1988 年，廣東、湖南、江西三省，為了保護(hù)各自的經(jīng)濟(jì)利益，分別制定了禁運(yùn)政策，湖南省對糧食、蠶繭等12 種物資實行禁運(yùn)，江西省對大米、生豬實行禁運(yùn)，廣東省對食糖、橡膠實行禁運(yùn)，其他省區(qū)也有類似的事件發(fā)生[6]。20 世紀(jì)90年代，產(chǎn)品短缺的局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品過剩，此時的地方保護(hù)主義更多表現(xiàn)為對本地企業(yè)和市場的保護(hù)，限制外地商品流入，“區(qū)域大戰(zhàn)來了個一百八十度大轉(zhuǎn)彎，原來的堅壁清野變成了市場攻堅，堵截商品輸入的關(guān)卡變成了阻攔產(chǎn)品進(jìn)入的壁壘”[5]48。汽車工業(yè)是這一時期地方保護(hù)主義的典型。為了扶持本地汽車工業(yè)的發(fā)展，許多地區(qū)的地方政府采取了各具特色的保護(hù)政策，湖北省武漢市曾經(jīng)規(guī)定，全市凡財政撥款單位新增或更新轎車，應(yīng)由政府集中采購，并按用車標(biāo)準(zhǔn)選用湖北產(chǎn)的富康轎車，否則，單位將不予定編，交通管理部門不予上牌照[5]49。2001 年中國加入世界貿(mào)易組織，2003 年中共十六屆三中全會召開，會議決議提出已經(jīng)初步建成社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架，這說明中國國民經(jīng)濟(jì)總體市場化水平大幅提高。這以后，以地方封鎖和行政壁壘為代表的地方保護(hù)主義有所式微，取而代之的是各地區(qū)在更強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長沖動下對各類稀缺生產(chǎn)要素的競爭。這種競爭并不僅限于單純的經(jīng)濟(jì)資源，甚至包括文化資源等一切可能帶來經(jīng)濟(jì)增長的要素資源，近年來許多地方對圍繞名人故里的“爭奪戰(zhàn)”就是典型現(xiàn)象(見表1)。(二)“一畝三分地”思維定式在京津冀地區(qū)的表現(xiàn)相對于珠三角和長三角，京津冀在政治錦標(biāo)賽方面的負(fù)面效應(yīng)更為嚴(yán)重，區(qū)域間的競爭制約了合作，形成了積重難返的“一畝三分地”思維定式。特別是在京津雙城之間，圍繞著環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“龍頭老大”地位一直存在競爭。當(dāng)然，自環(huán)渤海地區(qū)的概念提出后，參與“龍頭老大”地位競爭的不僅僅是京津兩家，遼寧和山東兩省也是競爭的參與者，只是后兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自成體系并各有特點，也各有出海口，其競爭行為更為低調(diào)和超脫，使得“龍頭老大”之爭表現(xiàn)的更像是京津雙城記。天津一直認(rèn)為自己是環(huán)渤海地區(qū)的制造業(yè)中心，這一中心地位從北洋時期就已經(jīng)形成，而20 世紀(jì)90 年代國務(wù)院宣布天津是“北方重要的經(jīng)濟(jì)中心”，2006 年3 月國務(wù)院審議并通過《天津市城市總體規(guī)劃(2005 年-2020 年)》，將天津定位于“北方經(jīng)濟(jì)中心”更是給了天津以強(qiáng)大的政策支持和政治底氣。而北京雖然在20 世紀(jì)80 年代后城市功能定位的官方表達(dá)用語中就更為強(qiáng)調(diào)政治中心、文化中心，淡化經(jīng)濟(jì)中心的提法，但始終并不愿意放棄做經(jīng)濟(jì)中心的戰(zhàn)略規(guī)劃;北京不僅僅是不愿意將 “北方經(jīng)濟(jì)中心”的地位讓與天津，在國務(wù)院已將“金融中心”定位于上海的情況下，北京也在處處強(qiáng)調(diào)自己是事實上的金融中心城市。于是，在圍繞經(jīng)濟(jì)增長的政治錦標(biāo)賽過程中，京津雙城形式上的聯(lián)合多，而實質(zhì)上的聯(lián)合少，北京利用首都優(yōu)勢不斷攤大餅地發(fā)展著，出現(xiàn)了“城市病”苗頭，乃至中共中央總書記同志專程考察北京探討解決“城市病”問題;而天津雖然在濱海新區(qū)開發(fā)帶動下經(jīng)濟(jì)增長高歌猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長速度近年來始終保持在全國各省市區(qū)前列甚至連續(xù)位于頭名交椅，但“北方經(jīng)濟(jì)中心”的事實地位仍然是底氣不足。有研究者將這種局面稱為“北京吃不了，天津吃不飽”[4]。這導(dǎo)致京津雙城所擁有的政策、人才、技術(shù)資源稟賦上的優(yōu)勢雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于長三角和珠三角地區(qū)，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的滯后甚至缺位使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量明顯不如長三角和珠三角地區(qū)，以至于中共中央總書記同志專門強(qiáng)調(diào)要“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做”。

　　三、淡化政治錦標(biāo)賽：化解“一畝三分地”思維定式的幾點思考與建議

　　區(qū)域競爭和政治錦標(biāo)賽誘發(fā)了地方保護(hù)主義和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的異化，是“一畝三分地”思維的催化劑和固化劑。因此，要化解“一畝三分地”思維就必須對癥下藥，淡化政治錦標(biāo)賽。

　　(一)切實調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度和指標(biāo)

　　導(dǎo)致區(qū)域競爭和政治錦標(biāo)賽的關(guān)鍵因素是以經(jīng)濟(jì)增長績效為核心的地方干部政績考核制度，要糾正地方政府的行為就要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，以促進(jìn)正確政績觀的樹立，以糾正區(qū)域競爭的異化。當(dāng)然，當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)是中國改革開放中貫徹落實社會主義初級階段基本路線的副產(chǎn)品，是配合國家實施趕超戰(zhàn)略的制度安排，其調(diào)整是一個戰(zhàn)略性的舉措，在短期內(nèi)不可能做出劇烈的調(diào)整，但至少應(yīng)做局部微調(diào)。具體而言，首先要用全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的發(fā)展的指標(biāo)而不是片面的用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核官員;二要在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置上，既要有反映經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量指標(biāo)，更要有反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量指標(biāo);三是在政績的評價標(biāo)準(zhǔn)上，既要看數(shù)字，又不能唯數(shù)字，真正做到堅決杜絕“數(shù)字出干部”和“干部出數(shù)字”的現(xiàn)象。需要強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)的調(diào)整有實調(diào)和虛調(diào)之分。實調(diào)，就是真正有領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷因調(diào)整而發(fā)生變化，進(jìn)而形成新的行為風(fēng)氣;虛調(diào)，就是停留在表述上，停留在形式上，形成口號和現(xiàn)實的兩張皮。

　　(二)適度優(yōu)化調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略

　　政績考核指標(biāo)的調(diào)整受制于政府職能的設(shè)定，而政府職能與國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會主義初級階段的基本路線有關(guān)。當(dāng)前的政績考核標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義初級階段基本路線和“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的，因此，政績考核標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化有賴于發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化調(diào)整。本文認(rèn)為，我國長期實行趕超戰(zhàn)略，是我國貧窮落后的特定背景決定的，經(jīng)過30 多年的發(fā)展，我國的生產(chǎn)力水平得到了顯著提高，人民生活得到顯著改善，趕超戰(zhàn)略的基本目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，中國在經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在人均水平上也已經(jīng)進(jìn)入上中等國家的行列。今后更重要的發(fā)展命題在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)，在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量而非經(jīng)濟(jì)總量，趕超戰(zhàn)略的實施到了一個需要反思、調(diào)整的歷史階段。中共十七大提出生態(tài)文明建設(shè)理念，十八大提出“五位一體”的總體戰(zhàn)略格局就是在做優(yōu)化調(diào)整。十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，沒有繼續(xù)對地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能給予強(qiáng)調(diào)，其實質(zhì)就是在淡化地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，淡化地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長上的競爭色彩。這種淡化能否落在實處，與國家發(fā)展戰(zhàn)略能否有所適度優(yōu)化調(diào)整密切相關(guān)。

　　(三)建立跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識

　　歷史經(jīng)驗證明，在存在利益分歧的情況下，如果事先存在一種廣泛認(rèn)可的決策程序，則糾紛能夠更平和地加以解決。中共十八屆三中全會提出要構(gòu)建國家治理體系，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，京津冀協(xié)同發(fā)展中涉及到的中央與地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系治理當(dāng)然是國家治理體系的重要組成部分，圍繞其中的中央與地方之間、部門之間、地方與地方之間的協(xié)調(diào)、決策、反饋與再決策的制度安排設(shè)計應(yīng)該提上日程。對此，制訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是一個方面，更重要的是要建立一個跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識，防止區(qū)域協(xié)同規(guī)劃只是“紙上畫畫、嘴上說說”。

　　(四)充分發(fā)揮干部教育體系的作用，促進(jìn)京津冀協(xié)同共識的理解和深化

　　以黨校系統(tǒng)和行政學(xué)院系統(tǒng)為主體的干部教育體系是中國培養(yǎng)干部的主渠道和主陣地，是傳播和加強(qiáng)政府治理共識的重要渠道，也是國家治理體系的重要組成部分。長期觀察中國政治的美國學(xué)者沈大偉在《中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》一書中提到一個重要觀點：中共成功的重要經(jīng)驗之一，就是發(fā)揮了以黨校系統(tǒng)為代表的干部教育體系的作用。沈大偉認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的干部教育體系是重要的組織設(shè)計，是提高黨政軍部門執(zhí)政能力的重要方式，使得黨的意識形態(tài)和新政策得以傳達(dá) [7]。在西方研究者視野中，干部教育體系都頗受重視，因此，要促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，我們更沒有理由忽視干部教育體系的作用，將相關(guān)論題在各級干部教育課堂上進(jìn)行深入討論，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展共識的理解和擴(kuò)大。在當(dāng)前的制度安排下，承擔(dān)和發(fā)揮上述作用是干部教育體系分內(nèi)之事、重要職能。《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》第四條規(guī)定：“黨校教育的總體要求是，圍繞黨和國家工作大局，按照實事求是、與時俱進(jìn)、艱苦奮斗、執(zhí)政為民的要求，尊重和研究干部成長規(guī)律和黨校教育規(guī)律，針對干部成長的特點和需求，以馬克思主義理論特別是中國特色社會主義理論體系為主課，培養(yǎng)忠誠于中國特色社會主義事業(yè)、德才兼?zhèn)涞狞h員領(lǐng)導(dǎo)干部和理論干部。”這其中的“圍繞黨和國家工作大局”，自然應(yīng)該包括打破“一畝三分地”思維的政策精神。不僅如此，干部教育體系舉辦的各類培訓(xùn)班，事實上就是各部門和各地方領(lǐng)導(dǎo)干部參加的一種“聯(lián)席會議”，授課和學(xué)員之間的研討就是“聯(lián)席會議”上的充分交流和溝通，應(yīng)該將其效用充分發(fā)揮出來。