中國食品安全監管中行政法的規制分析

　　隨著社會主義市場經濟的發展，市場上的各類食品安全問題屢見不鮮，這就表明我國現行的食品安全監管制度尚存在許多不足之處。立足于行政法的維度去看待當前的食品安全問題，能夠發現中國食品安全監管體系中的諸多紕漏，如何在現行制度的基礎上進行改良和創新，通過一系列的管理措施加強食品安全監管力度，是當前形勢下亟待解決的問題。

　　《中國食品》雜志是發表食品工程師職稱論文的期刊，創刊于1973年，是中國第一本食品類刊物。目標讀者為全國酒店、餐飲業及酒店餐飲業院校師生。本雜志最大的特點是新聞性，針性和實用性強、消息靈通，反映迅速 ，即有報紙的新聞速度，雙不失傳統雜志的知識性和趣味性。

　　食品安全問題與人們的日常生活息息相關，它直接影響著人們的健康水平，甚至會影響到社會的穩定發展。在食品安全問題上實施有效的行政監管，是國家保障人民生命健康、維護國家長治久安的必然要求。現階段，食品安全問題的頻繁發生已經挑戰了食品安全行政監管體制的權威。針對目前食品安全監管的現狀，從行政法的維度上對其進行完善和創新是勢在必行的選擇。

　　一、我國食品安全行政監管體制的現狀

　　《食品安全法》是我國食品安全監管的基本法，它于2015年重新修訂后推行至今。依照現行《食品安全法》及相關的法律法規，可知我國現行的食品安全行政監督管理制度大致包含以下內容。

　　(一)多部門協同監管

　　按照2015年修訂的《食品安全法》第五條及其他相關法律的具體規定，目前我國負責食品安全監管的行政部門有很多。其中包括衛生行政部門、質檢部門、食品安全委員會等等。在具體的監管模式上，這些部門依照相關法律法規對食品安全的某方面進行監督管理，在此基礎上與其他監管部門協同合作，各自分段監管。從監管的范圍來看，被實施監管的對象也是多種多樣的，它幾乎涵蓋了與食品安全有關的各類產品，其中包括食品自身以及輔助加工食品的材料，乃至食品制作加工的各個環節。也就是說，這種監管覆蓋了從食品生產出來，一直到消費者購買的整個過程。

　　在《食品安全法》規定的各行政監管部門中，食品安全委員會并非食品安全監管的常設部門。只有在遇到非常嚴重或者影響重大的食品安全問題時，才會交由食品安全委員會進行處理。在2013年，衛生部的下屬的國家食品藥品監督管理局升級為國務院直接管理的國家食品藥品監督管理總局，并逐步確立了在食品安全行政監管體制中的核心地位。這一舉措雖然一定程度上加強了行政監管在食品安全監管問題上的權威，但是并不能夠從根本上使目前食品藥品監督管理部門與各類有關部門協同進行監管的體制發生變化[1]。

　　(二)縣級以上人民政府對當地食品安全監管全權負責

　　參照2015年《食品安全法》的第六條，我國縣級以上行政區域的食品安全監管是由當地的政府負責的。《食品安全法》所規定當地政府的監管范圍非常大，不但負責領導食品安全的監管工作，還要具體細化到組織與協調各部門間的分工。盡管地方級別的食品藥品監管部門在一定程度上也負責食品行政監管，但是其履行職能還是受到一定的制約。必須通過政府的領導方能進行具體工作的部署和實行，并且還要將處理結果對上級政府機關進行詳細的匯報。

　　(三)行政監管為主，社會監管為輔

　　《食品安全法》不僅對于負責食品安全監管的行政機關有具體的要求，同時還存在著諸多規定社會監督管理職能的法律法規。參照《食品安全法》的第十條內容。一些社會組織在食品安全的監管上均不同程度上的履行著職能，例如消費者協會。

　　除此之外，《食品安全法》還對社會組織在食品安全監管的職能方面做了詳細的規定，從這點上看，《食品安全法》能夠填補行政監管體制的空缺，并且能夠食品安全的監督管理工作的具體落實起到良好的督導效果，這是對食品安全監管體制的完善和補充。

　　二、我國食品安全監管制度上行政法規制的功能失范

　　(一)條塊分割的行政監管制度

　　根據2015年《食品安全法》以及有關法律法律的內容，目前我國的食品安全行政管理制度主要采用的是各部門共同協作，上級政府統一管理的方式。在具體的分工上，《食品安全法》并沒有規定在這一過程中的協調部門，除此之外，從行政管理部門的領導模式上看，并沒有形成良好的上級下級分工明確的上令下達領導模式，只是由當地政府部門對整個過程進行監督管理，直接管轄著當地的食品安全監督管理部門。這就導致了各部門間聯系較弱，既沒有明確的領導關系，又沒有明確的同屬關系。同時，因為涉及到一些地方利益的問題，一些地方政府不能夠秉公務實地發揮好自身的領導職能。在這種監管體制下，食品監管受地方保護主義影響嚴重，進而引發了在食品行政監管工作中條塊統一性的缺失[2]。

　　針對上述問題，我國于2013年成立了國家食品藥品監督管理總局，然而并不能夠從根本上改善條塊分割的問題，因為食品藥品監管總局對于地方行政監管部門管理的職能較弱，不能夠很好地協調各部門間的分工與協作，更無法取代政府對區域內的食品安全進行直接有限的監管。首先，由于沒有形成有機統一的管理模式，多頭管理的方式必然會導致分工上的不合理性，分工不合理會導致監督管理上的重疊或是盲區的存在，從而導致監管的效率不高，一定程度上造成了行政資源的浪費。其次，由于地方保護的存在，一些跨區域的食品安全監督管理就很難實現，除此之外，還有可能出現監管部門包庇本地食品安全事故的惡劣現象。因此，食品安全行政監督管理中職能分工不明導致的多頭監管問題，是影響目前食品安全行政監管成效過低的主要原因。

　　(二)在食品安全行政監管的質量方面沒有形成統一的標準

　　由于上文提到的多頭監管的原因，加之地方政府對本地區域內的食品安全監管全權領導，使得地方政府以及各類食品安全行政管理部在食品安全質量標準上不盡相同。在此基礎上進行食品的生產銷售活動，就導致了諸多食品安全問題。

　　因為沒有統一的質量標準，導致了食品生產者在食品的制造加工過程中十分盲目，一些食品生產經營者投機取巧，應付了事。此外，由于各監管部門的標準存在差異性，許多食品生產經營者并不能夠達到各項標準，導致最終可能連基礎的標準都不能夠得到落實。這種情況的存在不僅對影響到食品質量監督管理的效率和水平，也是引發各類食品安全事故的最大原因，阻礙食品質量監管順利進行的同時，嚴重危害了人們的生命健康。

　　(三)食品安全行政監管的追責力度過弱

　　為了使食品安全的行政監管工作具備更高的水平和可行性，就一定要對沒有切實履行其法律職能的行政部門以及有關人員進行追責。當前來看，我國之所頻頻發生食品安全問題，與食品安全監管行政部門的權利與責任未能夠協調統一是有著極大關系的，目前我國的食品安全監管行政部門在食品監督管理上有著全權的領導地位，但是卻未能夠樹立明確的責任意識，由于監管不力導致各項監管行為的缺失嚴重影響了食品安全監管工作的順利進行。因此，對目前的食品安全的監管工作進行嚴格的歸責，以其制約政府以及各食品監管部門是十分必要的[3]。

　　食品安全行政監管歸責的不足之處主要體現在兩方面，一方面，現行的行政追責制度的可操控性過弱。在2012年的《食品安全法》以及其有關的法規中，只是對于食品安全行政監管部門的職責做出了很模糊的定義，在具體的監督管理工作中缺乏可行性，進而導致了監管不力的監督管理部門以及監管人員并沒有受到嚴重的處罰，并不能夠從根本上使其認知到切實做好監管工作的重要性。另一方面，在食品安全監督的追責上尚未形成完備的體制，在現行的法律中，對于食品安全監管的追責法律主要是《刑法》以及《行政訴訟法》。《刑法》的局限性在于只要在事態轉為極端情況的時候才能夠充分發揮處理效果，所以，目前來看，較為常用到的追責法律只有《行政訴訟法》，《行政訴訟法》即使食品安全事件的受害方對監管部門或是相關的監管人員提出訴訟，要求食品安全事故的負責人按照自身的賠償能力進行相關賠償。然而，現行的《行政訴訟法》依然存在著諸多不完善的地方，其中，只有八種情況能夠列入行政訴訟的行列。但是這八種情況中并沒有包含由于監管部門監管不利對于受害方造成損害這一項。所以并沒有辦法通過行政訴訟的方式去對監管部門亦或相關工作人員進行追責。只有一種情況，即極端情況下，監管方需要承擔刑事責任，除了這種情況外，對于食品安全的監督管理部門來說，并不存在行政法的制約。

　　三、我國食品安全監督管理中行政法的規制發揮的途徑構建

　　(一)構建協調統一垂直管理的高效行政管理機制

　　目前階段，我國的食品安全監管體系中存在著嚴重的分割問題，這種條塊狀的體系分割是導致目前階段我國食品安全方面行政監管效率不高，甚至食品安全事故頻繁發生的關鍵原因。所以，要想改善這種現狀，就一定要解決當前我國食品安全監管體系中的分割問題，并且依照食品安全監管所提倡的科學化、獨立化的要求，構建協調統一的高效率、高質量行政管理體系。

　　具體來說，是要對于2015年的《食品安全法》以及相關的法規做出完善。首先，要在相關的法律中確立食品安全委員的各項職能。具體的做法可是是將食品安全委員會設立為國務院直接管理的能夠領導食品安全監管工作并承擔全部責任的常設機構，并且由食品安全委員會領導且監督國家食品藥品監督管理總局以及農業部等食品安全監督管理的相關部門在法律的規定下進行監督管理工作，除此之外，對這些工作進行總體的協調把握。其次，要始終確立食品藥品監管部門在食品安全行政監督管理中的領導地位。因為食品安全監管對工作對專業性和科學性的要求都是非常高的，所以一定要將各個行政部門承擔的職責合理劃分，對監管職能進行整合，將食品安全的監管具體工作合理的劃分給各級食品藥品監管機關，并有國家食品藥品監督管理總局統一管理，每一級部門都要嚴格遵從上級部門的領導，達到真正的上令下行。

　　與此同時，要構建由食品安全委員會進行管理、食品藥品機關部門負責的主要行政監督管理工作和具體協調實行并獨立的垂直管理模式，無論是行政管理機關還是政府部門都要嚴格按照各自的職能去相互協調配合，以此來提高食品安全行政監管制度的可靠性。

　　(二)推行統一的強制性食品安全追溯機制

　　為了解決食品安全監督管理質量標準不一的問題，就要在行政監管體制上進行創新。要在保證食品安全監管由食品藥品監督管理部門全權負責的基礎上，對質量標準不統一的混亂情況進行整理，推行統一的、強制性的食品安全追溯機制，對食品安全監管的具體工作進行制約。

　　這種統一的強制性的食品安全可追溯機制的確立，能夠在食品安全行政監督管理工作上為食品的生產銷售者提供統一的標準，進而使食品安全行政監管的效率得到提升的同時，使食品安全的監督管理水平也達到了新的高度[4]。

　　(三)構建食品安全監督管理的多樣化追責體系

　　為了增加食品安全監督管理行政部門以及相關監管人員的工作積極性，使其端正工作態度，就必要對其進行強力的威懾，強制的要求其解決追責力度不夠的問題。并且對現行的監管制度進行創新，在此基礎之上，構建包含了行政追責以及行政訴訟追責的食品安全監管多樣化的體系。

　　對于現行法律沒有對行政幾乎管以及相關監管人員作出明確制約的部分，建議在《行政訴訟法》中進行補充，通過這一補充條例，不僅能夠使行政訴訟成為監督管理食品安全行政部門以及相關監管人員的有效維權手段，并且能夠有效的防治食品安全事故中由于一些生產者賠償能力的不足而導致受害者得不到賠償的狀況的發生。

　　四、結論

　　在食品日趨商品化的當下，食品安全事故已經成為了社會關注的熱點穩點。從行政法的維度視角上看，對食品安全進行有效的行政監管是非常重要的。當前，我國現行的食品安全監管機制仍存在著諸多不足，自足行政法的維度對其進行改良，是提高食品安全監管水平的必由之路。

　　參考文獻：

　　[1]國家輕工業食品質量監督檢測廣州站 馮志強.協助政府監管 保障食品安全[N].消費日報，2018-05-10(A01).

　　[2]本報評論記者 徐寧.重視食品安全監管的第三方力量[N].嘉興日報，2018-05-04(001).

　　[3]祝乃娟.加強食品與環境監管的“硬約束”[N].21世紀經濟報道，2018-04-05(008).

　　[4]王桂芳.加強食品安全監管守護“舌尖上的安全”[J].中共山西省委黨校學報，2018，41(02)：125-128.