地方糧食儲(chǔ)備資金管理問(wèn)題及對(duì)策建議

　　摘要：糧食安全是國(guó)家安全的基石，而地方儲(chǔ)備糧是糧食安全的第一道防線。充足的資金是糧食儲(chǔ)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要保障。本文從收入管理、支出管理和績(jī)效管理三個(gè)維度出發(fā)，闡明了資金來(lái)源、使用等情況，深入分析存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：地方儲(chǔ)備糧 收入管理 支出管理 績(jī)效管理

　　《糧食與油脂》(Cereals & Oils)(月刊)1987年創(chuàng)刊，是糧食、油脂及相關(guān)食品等專(zhuān)業(yè)的科技綜合性期刊。主要內(nèi)容有糧油新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、糧油加工、糧油資源利用、糧油生物工程、糧油檢測(cè)、功能性食品、食品添加劑、糧油市場(chǎng)、行情分析、市場(chǎng)評(píng)論、國(guó)際糧油食品信息等。

　　地方儲(chǔ)備糧由省、市、縣(區(qū))三級(jí)組成，相應(yīng)地，儲(chǔ)備資金也是由省、市、縣(區(qū))三級(jí)構(gòu)成。地方儲(chǔ)備糧資金是地方各級(jí)政府保障地方儲(chǔ)備糧、確保糧食安全的專(zhuān)項(xiàng)資金。主要來(lái)自于三個(gè)方面：一是農(nóng)發(fā)行信貸資金，該資金屬于信用貸款，地方糧食儲(chǔ)備企業(yè)擁有資金使用權(quán)，企業(yè)要付農(nóng)發(fā)行資金使用成本即利息。二是財(cái)政補(bǔ)貼資金，在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。三是承儲(chǔ)企業(yè)在儲(chǔ)備輪換中的盈利，計(jì)入儲(chǔ)備糧專(zhuān)項(xiàng)資金。加強(qiáng)地方儲(chǔ)備糧資金收入管理、支出管理和績(jī)效管理，對(duì)儲(chǔ)備糧高效順暢運(yùn)行具有重要意義。

　　一、收入管理及存在問(wèn)題分析

　　收入主要是指財(cái)政補(bǔ)貼收入。信貸資金雖然是貸款不能作為收入，但也是資金管理的重要內(nèi)容。同時(shí)，輪換盈利在儲(chǔ)備糧輪換中較少發(fā)生，在收入分析中忽略不計(jì)。

　　(一)補(bǔ)貼資金管理體制及補(bǔ)貼政策

　　1. 管理體制

　　按儲(chǔ)備糧權(quán)屬對(duì)象，地方儲(chǔ)備糧食分為省級(jí)儲(chǔ)備糧食和市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧食，糧權(quán)分別屬省、市、縣(區(qū))政府。因此，地方儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金相應(yīng)分為：省級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金和市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金。地方儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金一般實(shí)行 “三級(jí)財(cái)政、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制，即省級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金由市、縣(區(qū))級(jí)財(cái)政承擔(dān)。[1]

　　2.補(bǔ)貼政策

　　①省級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金政策及撥付程序。從各地規(guī)定來(lái)看，省級(jí)儲(chǔ)備糧食的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及輪換機(jī)制的實(shí)施辦法明確：省級(jí)儲(chǔ)備糧食的保管費(fèi)用和貸款利息由省級(jí)財(cái)政在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。省級(jí)儲(chǔ)備糧食的有關(guān)費(fèi)用及利息補(bǔ)貼由財(cái)政部門(mén)撥給儲(chǔ)備企業(yè)，再由其撥付到承儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)。

　　②市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧食政策性補(bǔ)貼資金政策及撥付程序。各市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼政策及撥付程序由市、縣(區(qū))政府批準(zhǔn)制定，總的來(lái)說(shuō)，市、縣(區(qū))級(jí)儲(chǔ)備糧食的保管費(fèi)用和貸款利息主要來(lái)自于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。

　　(二)儲(chǔ)備糧資金與糧食風(fēng)險(xiǎn)資金的關(guān)系

　　從上述分析中可以看出，糧食儲(chǔ)備資金收入主要來(lái)自于地方財(cái)政中的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、糧食局、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是指中央和地方政府用于平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)糧食正常流通秩序，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控的專(zhuān)項(xiàng)資金，最終實(shí)現(xiàn)糧食安全和糧食市場(chǎng)穩(wěn)定兩大目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金主要用于四個(gè)方面：種糧農(nóng)民直補(bǔ)，政府儲(chǔ)備糧油、專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備糧食的利息、費(fèi)用支出，政策性掛賬產(chǎn)生的息費(fèi)，以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

　　2009年中央一號(hào)文件明確提出“逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套”后，中央財(cái)政就加大了對(duì)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金尤其是主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金財(cái)政支持力度。如圖1，2017年中央財(cái)政對(duì)各省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的分配情況，其中：遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、四川等糧食主產(chǎn)省支持金額在10億元以上，特別是黑龍江達(dá)到了22億元。雖然沒(méi)有明確提出對(duì)糧食儲(chǔ)備資金專(zhuān)門(mén)支持，但做大了風(fēng)險(xiǎn)基金，由于儲(chǔ)備資金在風(fēng)險(xiǎn)基金中列支，在一定程度上也加大了對(duì)儲(chǔ)備資金的支持力度。

　　(三)存在問(wèn)題分析

　　1. 地方財(cái)政補(bǔ)貼的不確定性影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)

　　近年來(lái)，在糧食安全行政首長(zhǎng)責(zé)任制考核情況下，各級(jí)地方政府層層分解責(zé)任、落實(shí)地方儲(chǔ)備規(guī)模。按照“誰(shuí)儲(chǔ)備、誰(shuí)補(bǔ)貼、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，糧權(quán)屬于地方政府，地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)責(zé)儲(chǔ)備所有息費(fèi)。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，大多數(shù)地方政府尤其是市、縣(區(qū))政府采取儲(chǔ)備糧利息費(fèi)用等在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中包干使用，或者按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼等政策。實(shí)質(zhì)上將政府對(duì)儲(chǔ)備糧的無(wú)限責(zé)任變?yōu)橛邢挢?zé)任，將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承儲(chǔ)企業(yè)。造成財(cái)政補(bǔ)貼并不會(huì)隨著地方儲(chǔ)備規(guī)模增加和管理成本剛性增長(zhǎng)而加大預(yù)算力度，或者地方政府存在認(rèn)賬不出錢(qián)、補(bǔ)貼資金不能到位。地方財(cái)政補(bǔ)貼的不確定性，影響了儲(chǔ)備企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)乃至加劇企業(yè)虧損，給保障糧食安全埋下隱患。以陜西省為例，全省部分地方利費(fèi)補(bǔ)貼不能按時(shí)撥補(bǔ)到位。全省共有 34 個(gè)縣區(qū)欠撥 1491 萬(wàn)元，其中，商洛、寶雞、漢中市分別欠補(bǔ) 397、380、241 萬(wàn)元，占未撥補(bǔ)到位數(shù)的 68%，影響了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和正常經(jīng)營(yíng)。

　　2. 資金管理不規(guī)范存在風(fēng)險(xiǎn)敞口

　　在各地增儲(chǔ)計(jì)劃中，部分地方政府在不具備財(cái)力的情況下出具“資金承諾”或“補(bǔ)貼承諾”，爭(zhēng)取銀行和企業(yè)投入。由于地方財(cái)力等原因，加之承諾不具有硬性的約束力，導(dǎo)致地方財(cái)政補(bǔ)貼行為的軟約束，使銀行和企業(yè)都面臨政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，造成了資金風(fēng)險(xiǎn)敞口。同時(shí)，在資金管理中，部分企業(yè)未按管理資金管理規(guī)定造成資金體外循環(huán)，或者封閉運(yùn)行管理規(guī)定執(zhí)行不到位造成資金流失，或者利用財(cái)政資金、信貸資金、企業(yè)自有資金“多軌制”運(yùn)行的監(jiān)管盲區(qū)，給資金管理造成了風(fēng)險(xiǎn)敞口。

　　二、支出管理及存在問(wèn)題分析

　　支出管理是對(duì)糧食儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)資金的支出預(yù)算進(jìn)行整體規(guī)劃和管理的方法，以達(dá)到資金資源在多個(gè)支出類(lèi)別中最優(yōu)分配的目的。地方儲(chǔ)備糧管理支出中，主要包括保管費(fèi)、輪換費(fèi)、貸款及利息三大類(lèi)。保管費(fèi)是指承儲(chǔ)企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，含人員工資、儲(chǔ)糧器材、藥劑、管理、水電、維修、折舊等費(fèi)用。輪換費(fèi)是指儲(chǔ)備糧輪換中產(chǎn)生的成本費(fèi)用，含新陳價(jià)差、運(yùn)輸費(fèi)、裝卸費(fèi)和自然損耗。貸款利息及利息是指銀行貸給承儲(chǔ)企業(yè)的信貸資金及產(chǎn)生的利息。

　　地方儲(chǔ)備糧支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和據(jù)實(shí)開(kāi)支法，如表2。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前各地方政府在儲(chǔ)備糧費(fèi)用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分財(cái)力雄厚的地方政府采取據(jù)實(shí)開(kāi)支。