糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

　　摘 要：將食糖主產(chǎn)國(guó)劃分為供需基本平衡型、進(jìn)口主導(dǎo)型、出口導(dǎo)向型國(guó)家，通過(guò)系統(tǒng)梳理三類國(guó)家糖業(yè)調(diào)控政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 尤其是供需基本平衡型與進(jìn)口主導(dǎo)型國(guó)家的糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施方案， 對(duì)我國(guó)糖業(yè)發(fā)展帶來(lái)幾點(diǎn)啟示， 進(jìn)而為我國(guó)糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施提供了幾種不同的方案設(shè)計(jì)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情、糖業(yè)發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施難度、可操作性等情況，短期來(lái)看借鑒方案一實(shí)施目標(biāo)價(jià)格最具現(xiàn)實(shí)性，中長(zhǎng)期來(lái)看提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力才是我國(guó)糖業(yè)發(fā)展的根本出路。

　　本文源自劉曉雪; 白宗航; 王沈南， 中國(guó)糖料 發(fā)表時(shí)間：2018-09-15 《中國(guó)糖料》前身為《中國(guó)甜菜》，《中國(guó)甜菜》經(jīng)國(guó)家科委(78)國(guó)科發(fā)條字449號(hào)文批準(zhǔn)創(chuàng)辦于1979年(前身為《甜菜科技》，內(nèi)部發(fā)行)，1996年經(jīng)國(guó)家科委批準(zhǔn)更名為《中國(guó)糖料》。

　　關(guān)鍵詞：食糖產(chǎn)業(yè);目標(biāo)價(jià)格;美國(guó);歐盟;參考價(jià)格;關(guān)稅配額;生產(chǎn)支持措施

　　糖料與食糖一直是各國(guó)特別關(guān)注的重要農(nóng)產(chǎn)品，在世界 15 個(gè)農(nóng)副產(chǎn)品中，食糖是價(jià)格波動(dòng)最大的產(chǎn)品。為了減緩世界糖價(jià)劇烈波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)的影響，保持國(guó)內(nèi)糖價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，各國(guó)都制定了相應(yīng)的政策。主要產(chǎn)糖國(guó)往往基于本國(guó)食糖產(chǎn)銷平衡與對(duì)外貿(mào)易狀況，形成一套與本國(guó)國(guó)情、貿(mào)易地位相匹配的糖業(yè)管理體制和政策體系。 根據(jù)食糖產(chǎn)銷平衡狀況，將這些主要產(chǎn)糖國(guó)分為出口導(dǎo)向型、進(jìn)口導(dǎo)向型和大致平衡型國(guó)家。 考慮到我國(guó)糖料與食糖產(chǎn)業(yè)正在討論引入目標(biāo)價(jià)格政策， 重點(diǎn)梳理主產(chǎn)國(guó)糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)主要規(guī)律進(jìn)行分析和提煉，為我國(guó)糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施提供借鑒。

　　1 供需基本平衡型國(guó)家目標(biāo)價(jià)格政策

　　美國(guó)、印度和墨西哥等供需基本平衡型國(guó)家在構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的管理部門(mén)和產(chǎn)業(yè)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格為核心的價(jià)格支持政策，配套以市場(chǎng)配額、關(guān)稅配額等政策和靈活的調(diào)控策略，達(dá)到保持供需平衡、促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定的目的。

　　1.1 形成“一個(gè)政府部門(mén)+一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)或合作社”的統(tǒng)一管理體制

　　美國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)部主要通過(guò)以目標(biāo)價(jià)格為核心的價(jià)格支持政策，配套以市場(chǎng)配額和糖料種植面積配額雙重管理，再結(jié)合嚴(yán)格的關(guān)稅配額政策，來(lái)保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、支持農(nóng)戶收入、穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糖價(jià)。依托美國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)這一非盈利組織，保證國(guó)內(nèi)食糖以合理價(jià)格供給，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)利益協(xié)調(diào)。印度食糖產(chǎn)量波動(dòng)較大，有時(shí)是凈進(jìn)口國(guó)，有時(shí)是凈出口國(guó)，其甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)受印度聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部下的農(nóng)業(yè)研究理事會(huì)、印度農(nóng)業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會(huì)管轄，是政府主導(dǎo)型的管理模式，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)制定生產(chǎn)支持、市場(chǎng)調(diào)控和進(jìn)出口貿(mào)易政策。

　　1.2 通過(guò)目標(biāo)價(jià)格政策強(qiáng)化對(duì)國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格的支持以穩(wěn)定糖農(nóng)種植意愿

　　全球農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施方式多樣，既有目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，也有目標(biāo)價(jià)格損失保障政策，還有無(wú)追索權(quán)貸款的方式。 美國(guó)主要是通過(guò)無(wú)追索權(quán)貸款方式來(lái)保障扶持價(jià)格， 保障食糖價(jià)格在預(yù)期區(qū)間內(nèi)運(yùn)行。盡管該政策沒(méi)有冠目標(biāo)價(jià)格之名，但有目標(biāo)價(jià)格之實(shí)。此項(xiàng)貸款直接支持對(duì)象主要是食糖加工商，間接支持對(duì)象是上游的甘蔗、甜菜種植戶及下游的食糖精煉商、供應(yīng)商等。 美國(guó)農(nóng)業(yè)部(USDA)授權(quán)商品信貸公司(CCC)按某一固定貸款利率向糖廠(加工商)提供無(wú)追索權(quán)貸款，正常情形下原糖和精制甜菜糖貸款利率均遵循美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的規(guī)定(貸款利率即支持價(jià)格)。特殊情形下，如果 USDA 認(rèn)為世界其他主要產(chǎn)糖國(guó)在出口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)該國(guó)與美國(guó)政府簽訂的農(nóng)業(yè)協(xié)議中的標(biāo)準(zhǔn)，USDA 可調(diào)整貸款利率增加支持力度。 USDA 給予加工商的“加工糖”無(wú)追索貸款有最高量限制，若糖料變?yōu)橹瞥善罚菑S應(yīng)將白糖產(chǎn)權(quán)交給 USDA 辦的 CCC 管理。 然后農(nóng)業(yè)部才開(kāi)始把貸款支付給糖廠，糖廠將失去對(duì)成品糖的支配權(quán)和所有權(quán)。如果糖廠決定連本帶利地向農(nóng)業(yè)部還款， 糖廠將再度擁有成品糖的支配權(quán)和所有權(quán)。 在貸款的償還方面， USDA 根據(jù)市場(chǎng)狀況采取差異化措施。 比如當(dāng)供給過(guò)剩時(shí)，CCC 可適當(dāng)采取臨時(shí)儲(chǔ)備并對(duì)存貨適當(dāng)補(bǔ)貼的方式維持食糖市場(chǎng)供需平衡。農(nóng)業(yè)部也支持將計(jì)劃內(nèi)存貨的原糖、精制糖或低于保障價(jià)格的過(guò)剩糖用于生物能源(乙醇等)原料的生產(chǎn)。

　　1.3 執(zhí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)銷售配額和種植面積配額制度

　　食糖是印度市場(chǎng)管控最嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品，管制范圍甚至包括兩家糖廠之間的距離、特定糖廠需從特定地區(qū)采購(gòu)甘蔗以及糖廠需支付的采購(gòu)價(jià)格。印度食糖由征稅糖和自由銷售糖組成，無(wú)論是征稅糖還是免稅糖都不能脫離定期配額。 印度糖廠要將其自身糖產(chǎn)量的 10%出售給政府，這部分食糖價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，約為生產(chǎn)成本的 20%～30%，稱為“征稅糖”，政府通過(guò)其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價(jià)格出售給生活水平低于貧困線的消費(fèi)者，稱為貧民的福利銷售項(xiàng)目。其余食糖為自由銷售糖，糖廠按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行銷售。隨著市場(chǎng)形勢(shì)的變化，政府可以調(diào)控征稅糖的比例來(lái)控制市場(chǎng)的可供量，維持糖價(jià)穩(wěn)定。 USDA 對(duì)食糖市場(chǎng)實(shí)行靈活的銷售配額制度，配額的確定往往基于對(duì)食糖生產(chǎn)、消費(fèi)、庫(kù)存、進(jìn)口量等供需狀況的預(yù)測(cè)給每個(gè)加工商分配適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)銷售配額，用做國(guó)內(nèi)消費(fèi)的食糖銷售額不允許過(guò)度偏離配額，除非是滿足其他加工商配額需要或出口需要。 任何加工商一旦違背配額原則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事懲罰。 與食糖配額相對(duì)應(yīng)的是甘蔗和甜菜種植面積的配額，也由 USDA 均衡分配到甘蔗和甜菜農(nóng)場(chǎng)中，配額需要定期按照市場(chǎng)實(shí)際做出優(yōu)化調(diào)整。

　　1.4 利用高關(guān)稅、配額制度以及關(guān)稅配額控制食糖進(jìn)口

　　USDA 對(duì)原糖和精煉糖進(jìn)口都實(shí)行特殊的關(guān)稅和配額雙重控制，還對(duì)含糖食品數(shù)量加以限制。 食糖進(jìn)口關(guān)稅區(qū)分為免稅、優(yōu)惠關(guān)稅稅率和非優(yōu)惠關(guān)稅稅率三類，配額內(nèi)進(jìn)口適用優(yōu)惠稅率，超過(guò)配額的進(jìn)口將實(shí)行較高的稅率，食糖關(guān)稅高低相差 26 倍，進(jìn)口關(guān)稅主要用于加強(qiáng)糖業(yè)管理和穩(wěn)定，扶持國(guó)內(nèi)糖業(yè)生產(chǎn)。 USDA 通過(guò)對(duì)食糖生產(chǎn)消費(fèi)平衡進(jìn)行監(jiān)控，并與墨西哥就是否需要額外進(jìn)口達(dá)成一致。如果中美洲的進(jìn)口確實(shí)對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成了破壞并對(duì)美國(guó)食糖管理體制構(gòu)成威脅，那么可停止關(guān)稅減讓，但美國(guó)必須進(jìn)行賠償。 美國(guó)海關(guān)每年對(duì)關(guān)稅配額實(shí)施監(jiān)督，近分界點(diǎn)時(shí)即開(kāi)始不準(zhǔn)許按優(yōu)惠關(guān)稅超配額進(jìn)口。

　　1.5 基于國(guó)內(nèi)供需形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整政策方向

　　美國(guó)食糖市場(chǎng)以庫(kù)存消費(fèi)比率 15%為目標(biāo)， 在市場(chǎng)供給不足時(shí)通過(guò)增發(fā)特別關(guān)稅配額和加大進(jìn)口彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)不足，同時(shí)通過(guò)一系列生產(chǎn)扶持政策穩(wěn)定本國(guó)食糖生產(chǎn);在市場(chǎng)供給過(guò)剩時(shí)通過(guò)擴(kuò)大食糖出口、鼓勵(lì)精煉糖廠采購(gòu)國(guó)內(nèi)原糖和甜菜糖加工后出口、啟動(dòng)糖制乙醇項(xiàng)目等措施釋放供給。 墨西哥在供給緊張時(shí)，多采取增發(fā)食糖進(jìn)口配額的做法，當(dāng)食糖過(guò)剩時(shí)，由于美國(guó)和墨西哥之間的自由貿(mào)易協(xié)定，將過(guò)剩的糖免稅售往美國(guó)用于加工乙醇，再將乙醇回售給墨西哥，以此減少過(guò)剩糖數(shù)量(該政策自 2014—2017 年美國(guó)和墨西哥之間的協(xié)議發(fā)生過(guò)數(shù)次變化，兩國(guó)頻發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端，2018 年兩國(guó)達(dá)成大體一致，美國(guó)將墨西哥可以進(jìn)口到美國(guó)的原糖數(shù)量進(jìn)行限制，進(jìn)口配額中鼓勵(lì)了白糖進(jìn)口而不利于更多的原糖進(jìn)口)。此外，還通過(guò)生產(chǎn)支持與信息報(bào)告義務(wù)掛鉤的辦法，要求種植者和糖企履行信息報(bào)告義務(wù)，構(gòu)建統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)信息系統(tǒng)。

　　2 食糖凈進(jìn)口國(guó)目標(biāo)價(jià)格政策

　　歐盟(2017 年之前為食糖凈進(jìn)口國(guó)，2018 年有可能轉(zhuǎn)為凈出口國(guó))、俄羅斯、日本等食糖凈進(jìn)口國(guó)，運(yùn)用目標(biāo)價(jià)格、生產(chǎn)配額、進(jìn)口關(guān)稅或配額等深度干預(yù)手段，以達(dá)到鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)食糖生產(chǎn)、穩(wěn)定食糖供應(yīng)的目的。

　　2.1 制定參考價(jià)格并及時(shí)向產(chǎn)業(yè)主體發(fā)布以穩(wěn)定預(yù)期

　　歐盟政府往往明確設(shè)定食糖市場(chǎng)的參考價(jià)格，同時(shí)設(shè)定甜菜的最低價(jià)格，價(jià)格基準(zhǔn)每年核定一次。 價(jià)格制定的最高權(quán)力部門(mén)是歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。定價(jià)的原則是保證每個(gè)利益集團(tuán)都有一定的利益回報(bào)。在設(shè)立參考價(jià)格時(shí)，多是以糖的批發(fā)價(jià)波動(dòng)為參考。 為達(dá)到參考價(jià)格，委員會(huì)有權(quán)要求加工者從市場(chǎng)撤回糖并且將其轉(zhuǎn)下一個(gè)銷售年份，并把其計(jì)為第一個(gè)年份生產(chǎn)配額的一部分。 盡管取消了干預(yù)價(jià)格，但是歐盟可以迫使食糖加工商從市場(chǎng)中撤回糖，在某些特定情況下，委員會(huì)可向私人存儲(chǔ)系統(tǒng)提供援助。 如果歐盟市場(chǎng)的價(jià)格低于參考價(jià)格的 85%和預(yù)計(jì)保持低位水平兩個(gè)月，私人存儲(chǔ)援助可能擴(kuò)展到配額食糖的加工商。除了參考價(jià)格、參考價(jià)格的 85%外，還存在邊境價(jià)格。 邊境價(jià)格等于第三國(guó)農(nóng)產(chǎn)品到歐盟口岸價(jià)加上進(jìn)口稅。

　　2.2 通過(guò)有效的關(guān)稅或配額優(yōu)惠措施按需進(jìn)口食糖

　　除非互惠協(xié)議外，歐盟對(duì)所有原糖和糖蜜的進(jìn)口征收關(guān)稅，征收關(guān)稅范圍為 339(原糖)~419(白糖)歐元/噸，并有較多進(jìn)口關(guān)稅優(yōu)惠安排。 按照世貿(mào)規(guī)定每年出口到歐盟的食糖配額約為 135 萬(wàn)噸，被用作生物燃料或其他工業(yè)非食品的食糖配額約為 69 萬(wàn)噸。

　　2.3 通過(guò)貿(mào)易保障性條款以避免進(jìn)口食糖大量沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

　　歐盟專門(mén)針對(duì)非加太國(guó)家(ACP)已簽訂經(jīng)濟(jì)合作伙伴協(xié)議(EPAs)規(guī)定了保障條款的觸發(fā)條件，實(shí)際上約定了進(jìn)口食糖最大量。對(duì)于來(lái)自非發(fā)達(dá)國(guó)家的食糖進(jìn)口達(dá)到同期進(jìn)口量的 125%，則取消或暫停關(guān)稅優(yōu)惠，施行更加嚴(yán)格的食糖質(zhì)量監(jiān)管。

　　2.4 歐盟生產(chǎn)和出口配額取消，但仍有 10 個(gè)成員國(guó)實(shí)施雙倍支持

　　2017 年 10 月 1 日，隨著歐盟糖生產(chǎn)配額制度的結(jié)束，生產(chǎn)和出口限制被取消。 2007—2017 年實(shí)行的以銷定產(chǎn)的嚴(yán)格配額制度被取消后，作為共同農(nóng)業(yè)政策的一部分，19 個(gè)食糖生產(chǎn)成員國(guó)中 10 個(gè)成員國(guó)維持了食糖生產(chǎn)的雙倍支持。芬蘭、希臘、意大利和西班牙為了在配額制終止后確保國(guó)家食糖生產(chǎn)，保留了食糖生產(chǎn)的雙倍支持。 這些成員國(guó)擔(dān)心他們競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)西北歐的食糖加工商。 波蘭、捷克共和國(guó)、斯洛伐克共和國(guó)、匈牙利、羅馬尼亞和克羅地亞也決定維持雙倍支持。 10 個(gè)成員國(guó)給予食糖生產(chǎn)的雙倍支持水平差別很大，芬蘭約為 67 歐元/hm2 ，羅馬尼亞則超過(guò) 600 歐元/hm2 。 在食糖配額制終止后，這些雙倍支持會(huì)持續(xù)到 2020 年當(dāng)前的共同農(nóng)業(yè)政策結(jié)束為止。 2017/2018 榨季歐盟市場(chǎng)出口量將不再受限制，具體出口量的多少將與其產(chǎn)量增幅有直接關(guān)系。目前來(lái)看阻礙歐盟食糖出口的直接原因是其高糖價(jià)，多年的管控直接抬升了歐盟境內(nèi)的食糖價(jià)格，歐盟食糖如果想要投放國(guó)際市場(chǎng)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，就需要拉低糖價(jià)至可與世界食糖市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的水平，否則將直接影響最終出口量的多寡。

　　2.5 歐盟市場(chǎng)化改革將提升糖業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，有可能成為新的食糖出口區(qū)域

　　隨著生產(chǎn)配額體制的結(jié)束， 歐盟糖業(yè)將更加市場(chǎng)化， 產(chǎn)業(yè)集中優(yōu)勢(shì)將逐漸轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的國(guó)家和地區(qū)，例如法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡等產(chǎn)量相對(duì)較高、技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)更加突出的國(guó)家，帶動(dòng)整個(gè)歐盟食糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，新的一年歐盟食糖的產(chǎn)量和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)將越發(fā)明顯，而增加的產(chǎn)量極有可能會(huì)出口至國(guó)際市場(chǎng)。

　　3 食糖凈出口國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升政策

　　巴西、澳大利亞、泰國(guó)等出口導(dǎo)向型國(guó)家，一般不實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策，而是在高效管理體制的基礎(chǔ)上，通過(guò)扶持生產(chǎn)、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、壯大合作組織等舉措，提高食糖產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)出口貿(mào)易。

　　3.1 通過(guò)立法建立符合國(guó)情、高效率的產(chǎn)業(yè)管理體制

　　澳大利亞依照《食糖工業(yè)法》，建立了由甘蔗種植者協(xié)會(huì)、澳大利亞糖業(yè)委員會(huì)(ASIC)、糖業(yè)試驗(yàn)站管理局(BSES)、昆士蘭糖業(yè)公司(QSL)、糖業(yè)研究與發(fā)展公司(SRDC)等組成的管理體系。 泰國(guó)依照《甘蔗與蔗糖》法案進(jìn)行糖業(yè)管理，規(guī)定甘蔗與糖委員會(huì)承擔(dān)全國(guó)甘蔗和蔗糖工業(yè)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)察職能，并設(shè)置執(zhí)行委員會(huì)、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會(huì)、甘蔗委員會(huì)及食糖委員會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)管理。因 2017 年巴西就泰國(guó)糖補(bǔ)貼將其告到了 WTO，2017 年年底泰國(guó)修訂了《甘蔗與蔗糖》法案的部分內(nèi)容，但是管理框架變動(dòng)不大 。

　　3.2 重視構(gòu)建生產(chǎn)扶持政策體系與合理的工農(nóng)利益分配機(jī)制

　　三國(guó)均建立了清晰透明的“糖蔗聯(lián)動(dòng)、二次結(jié)算”制度，實(shí)現(xiàn)蔗農(nóng)和糖企合理的利益分配。 巴西實(shí)行按質(zhì)論價(jià)和糖蔗聯(lián)動(dòng)政策，調(diào)動(dòng)蔗農(nóng)提高甘蔗含糖分的積極性;通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和保護(hù)信貸額度、巨災(zāi)保障基金、特別貸款等給予生產(chǎn)保障和融資支持。

　　3.3 把科技創(chuàng)新作為競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要支撐

　　巴西甘蔗生產(chǎn)投入了大量的技術(shù)和人力，擁有甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農(nóng)機(jī)、制糖設(shè)備、綜合利用和新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等各專業(yè)領(lǐng)域的研究所，甘蔗農(nóng)場(chǎng)也建立自己的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行甘蔗育種、病蟲(chóng)害防治等研究。 這些研究機(jī)構(gòu)均由所屬行業(yè)管理部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，為解決生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題提供有償服務(wù)。澳大利亞聯(lián)邦和昆士蘭州政府對(duì)糖業(yè)技術(shù)研究十分重視，2004 年食糖產(chǎn)業(yè)改革方案中約 40%的資金直接或間接用于科技投入， 糖業(yè)試驗(yàn)站管理局(BSES)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與促進(jìn)各個(gè)科研組織研發(fā)技術(shù)成果，糖業(yè)研發(fā)公司(SRDC)負(fù)責(zé)投資、管理各種科研成果并推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)效益最大化。

　　3.4 重視延伸甘蔗產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)業(yè)附加值

　　巴西將甘蔗制糖和制乙醇結(jié)合在一起，推進(jìn)甘蔗產(chǎn)品多樣化。 除此之外，還被廣泛用作重要的再生能源進(jìn)行生化發(fā)電(甘蔗發(fā)電已占巴西全國(guó)發(fā)電量的 3%)，糖廠廢水 100%作為肥水用于灌溉甘蔗地，還可用于生物塑料、化妝品、食品、第二代乙醇等領(lǐng)域。 泰國(guó)也實(shí)行了甘蔗—乙醇計(jì)劃，其中乙醇往往是通過(guò)甘蔗和糖蜜兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行加工，但其綜合利用方面略低于巴西。

　　3.5 善于發(fā)揮合作組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用

　　巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員的蔗糖產(chǎn)量超過(guò)巴西蔗糖產(chǎn)量的 60%，乙醇產(chǎn)量的 50%，是巴西甘蔗產(chǎn)業(yè)整合和政策制定的主導(dǎo)力量。 澳大利亞甘蔗產(chǎn)業(yè)幾乎所有環(huán)節(jié)都有經(jīng)濟(jì)合作組織， 各個(gè)組織代表不同群體的利益， 相互聯(lián)系、 相互制約。 如甘蔗種植者協(xié)會(huì)由蔗農(nóng)資助和控制， 代表所有蔗農(nóng)的利益; 昆士蘭糖業(yè)公司(QSL)屬于國(guó)家財(cái)政列支的公共管理部門(mén)，代表七大食糖加工商和幾千戶蔗農(nóng)的共同利益;還有負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)和推廣的糖業(yè)實(shí)驗(yàn)站管理局和糖業(yè)研究發(fā)展公司等。

　　3.6 鼓勵(lì)出口，積極推動(dòng)食糖貿(mào)易自由化

　　泰國(guó)對(duì)進(jìn)口實(shí)行高額關(guān)稅，2017 年 12 月 4 日泰國(guó)已取消了在甘蔗價(jià)格低落時(shí)為蔗農(nóng)提供每噸 160 泰銖的補(bǔ)貼政策，取消了工業(yè)部對(duì)食糖出口價(jià)的管制和商務(wù)部對(duì)食糖零售價(jià)的管制，取消對(duì) A 類(內(nèi)銷)、B 類(招標(biāo)銷售的原糖)及 C 類(出口)的配額限制。主要出口國(guó)還專門(mén)批準(zhǔn)推動(dòng)食糖自由化進(jìn)程的方案。巴西對(duì)于食糖和乙醇實(shí)行進(jìn)口許可制度，但采取出口支持和鼓勵(lì)政策，如實(shí)施出口免稅等措施，使巴西國(guó)內(nèi)售價(jià)和出口價(jià)不一致，提升了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。 我國(guó) 2011 年前屬于供需基本平衡型國(guó)家，近兩年已經(jīng)成為食糖凈進(jìn)口國(guó)，因此，重點(diǎn)需要借鑒食糖供需平衡國(guó)和食糖進(jìn)口國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)吸收主要出口國(guó)提升競(jìng)爭(zhēng)力的舉措，短期借助目標(biāo)價(jià)格政策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有利環(huán)境，長(zhǎng)期通過(guò)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保障糖料與食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　4 糖料主產(chǎn)國(guó)目標(biāo)價(jià)格政策對(duì)我國(guó)糖業(yè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　食糖主產(chǎn)國(guó)目標(biāo)價(jià)格的實(shí)施方式，對(duì)我國(guó)帶來(lái)了兩種方案的借鑒。探討糖料與食糖目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施路徑，進(jìn)而希望可選擇出最適合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、最富有操作性和最能夠滿足政策目標(biāo)的政策方案。

　　4.1 目標(biāo)價(jià)格政策目標(biāo)及設(shè)計(jì)的基本原則

　　我國(guó)為了穩(wěn)定糖料種植面積，推動(dòng)糖料與食糖產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展，保障糖農(nóng)收入，避免當(dāng)前糖價(jià)波動(dòng)過(guò)大而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)大起大落這一突出問(wèn)題，緩解廉價(jià)進(jìn)口糖和非正規(guī)進(jìn)口糖沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的局面，啟動(dòng)糖料目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策。總體來(lái)看，目標(biāo)價(jià)格政策是在市場(chǎng)形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上，釋放價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，通過(guò)差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。

　　政策設(shè)計(jì)需遵循 3 個(gè)基本原則：一是最貼近政策目標(biāo)，二是最符合糖料與食糖產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)，三是最易于操作并能夠避免產(chǎn)業(yè)鏈主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　4.2 糖料目標(biāo)價(jià)格政策方案設(shè)計(jì)(方案一)

　　4.2.1 方案設(shè)計(jì) 總體思路：目標(biāo)價(jià)格可以食糖價(jià)格為基準(zhǔn)，以蔗農(nóng)為補(bǔ)貼對(duì)象，以主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)成本加一定收益為基礎(chǔ)首先確定合適的糖料收購(gòu)價(jià)格，并以此測(cè)算相應(yīng)的食糖目標(biāo)價(jià)格。食糖價(jià)格按照市場(chǎng)規(guī)律波動(dòng)，糖廠依據(jù)糖蔗聯(lián)動(dòng)機(jī)制兌付蔗農(nóng)蔗款。若某榨季食糖市場(chǎng)平均價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，不發(fā)放補(bǔ)貼;若低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家按照食糖價(jià)差所對(duì)應(yīng)的糖料收購(gòu)價(jià)差乘以糖料入榨量直接補(bǔ)貼糖農(nóng)，確保糖農(nóng)穩(wěn)定收益。

　　考慮到各糖料主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)成本的差異及糖料合理收購(gòu)價(jià)的差異，進(jìn)而對(duì)應(yīng)的食糖目標(biāo)價(jià)格略有差異。客觀來(lái)看，廣西南寧、云南昆明、廣東湛江等地糖價(jià)存在一定的區(qū)域差異，其主要體現(xiàn)為運(yùn)輸升貼水。

　　調(diào)節(jié)頻率：考慮到中國(guó)糖料生產(chǎn)成本仍然變動(dòng)較大，目標(biāo)價(jià)格根據(jù)情況變化每 2～3 年調(diào)整一次。 目標(biāo)價(jià)格在榨季初提前發(fā)布，至少給出兩個(gè)榨季的預(yù)期信號(hào)，向農(nóng)民和市場(chǎng)發(fā)出明確信號(hào)，引導(dǎo)種植和生產(chǎn)。同一省主產(chǎn)區(qū)(或地區(qū))實(shí)行相同的目標(biāo)價(jià)格。

　　4.2.2 方案的優(yōu)勢(shì)分析 考慮 1：為何采用食糖目標(biāo)價(jià)格，而非糖料目標(biāo)價(jià)格?

　　本方案提出，根據(jù)糖料合理價(jià)格測(cè)算對(duì)應(yīng)的食糖目標(biāo)價(jià)格，依食糖市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格之間的關(guān)系來(lái)確定是否進(jìn)行補(bǔ)貼。 主要是因?yàn)樘橇蟽r(jià)格是通過(guò)地方政府協(xié)調(diào)定價(jià)，而非完全意義的市場(chǎng)價(jià)格，目標(biāo)價(jià)格主要是為了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格高低比較來(lái)確認(rèn)是否進(jìn)行補(bǔ)貼。由于糖料價(jià)格并非完全由市場(chǎng)形成，無(wú)法確定糖料的市場(chǎng)價(jià)格并與目標(biāo)價(jià)格對(duì)比，因此，本方案不以糖料價(jià)格而以糖料加工后的食糖價(jià)格作為目標(biāo)價(jià)格。 而糖料成本構(gòu)成食糖成本的 70%以上，兩者存在合理的折算關(guān)系，食糖價(jià)格是市場(chǎng)化的，而糖農(nóng)與糖企由于糖分制約即在砍收 24 h 內(nèi)入榨糖分損失較小，因此，兩者關(guān)系的緊密程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他農(nóng)產(chǎn)品。 此外，食糖成本除受糖料價(jià)格影響，還受到制糖加工環(huán)節(jié)、稅費(fèi)的影響，基于起碼中等水平的制糖加工效率確定食糖成本價(jià)格，對(duì)于推動(dòng)糖業(yè)改造升級(jí)發(fā)揮一定的引領(lǐng)作用。

　　考慮 2：為何采用區(qū)域價(jià)格而不是全國(guó)統(tǒng)一價(jià)?

　　在不同區(qū)域采取區(qū)域市場(chǎng)價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格進(jìn)行比較，而不采取全國(guó)統(tǒng)一價(jià)，是因?yàn)閺V西、云南、廣東等不同產(chǎn)區(qū)間存在成本差異，從而合理的糖料成本也是有差異的，食糖目標(biāo)價(jià)格也要反映出區(qū)域間的差異，這種目標(biāo)價(jià)格差異應(yīng)更多反映區(qū)域之間的運(yùn)輸升貼水，而不能帶來(lái)區(qū)域間套利的機(jī)會(huì)。

　　考慮 3：為何采用糖料入榨量為標(biāo)準(zhǔn)而非“種植面積×單產(chǎn)”?

　　糖料是最容易和最適合實(shí)行目標(biāo)價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品品種，受糖料品種入榨時(shí)間制約，糖廠的輻射區(qū)域是既定的，其與農(nóng)戶之間的關(guān)系也頗為緊密;再考慮到甘蔗糖料的宿根性，因此，建議采用糖料入榨量為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，而不是像其他農(nóng)產(chǎn)品品種那樣采取“種植面積×單產(chǎn)”的方式。從實(shí)際操作來(lái)看，由于農(nóng)戶糖料入榨時(shí)，糖廠會(huì)出具三聯(lián)單，此單據(jù)既用于納稅證明，也可用于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的證明。 因此，糖料入榨量有據(jù)可依，比較容易實(shí)施操作。以廣西為例，廣西全行業(yè)已實(shí)行了由進(jìn)廠入榨開(kāi)始的全面動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，這為糖料產(chǎn)業(yè)目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，極大地降低了目標(biāo)價(jià)格政策的操作成本。

　　4.2.3 方案可能存在的問(wèn)題 該方案可能存在下述問(wèn)題：糖廠為降低成本，可能有提高含雜率、優(yōu)質(zhì)品種價(jià)格執(zhí)行不嚴(yán)格等動(dòng)機(jī);如果不適當(dāng)兼顧糖廠利益，可能出現(xiàn)糖廠推動(dòng)食糖價(jià)格偏低的可能;還有，供給過(guò)剩時(shí)，根據(jù)預(yù)期調(diào)整生產(chǎn)的時(shí)間可能拉長(zhǎng)。盡管該方案仍存在一些漏洞，但和其他能夠考慮到的方案來(lái)比，本方案在實(shí)施方面具有貼近政策目標(biāo)、易于操作、符合糖料品種與食糖產(chǎn)業(yè)鏈特點(diǎn)等優(yōu)勢(shì)，也存在糖料成本核算的準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性等難題。 考慮到當(dāng)前食糖市場(chǎng)面臨國(guó)際糖價(jià)持續(xù)下滑、貿(mào)易保障措施實(shí)施后非正規(guī)進(jìn)口糖涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，建議盡快推出目標(biāo)價(jià)格政策，給予糖農(nóng)合理的種植預(yù)期，調(diào)節(jié)糖料生產(chǎn)。

　　4.3 糖料目標(biāo)價(jià)格政策方案設(shè)計(jì)(方案二)

　　總體思路：借鑒美國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)以無(wú)追索權(quán)貸款為核心的目標(biāo)價(jià)格政策框架，成立中國(guó)的 CCC 公司，或以現(xiàn)有政策性銀行為依托，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)授權(quán)，作為目標(biāo)價(jià)格實(shí)施的主要機(jī)構(gòu)。 目標(biāo)價(jià)格可以食糖無(wú)追索權(quán)貸款率為基準(zhǔn)，緊盯食糖價(jià)格，以糖廠和蔗農(nóng)為補(bǔ)貼對(duì)象，以主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)成本加一定收益為基礎(chǔ)首先確定合適的糖料收購(gòu)價(jià)格，并以此測(cè)算相應(yīng)的食糖目標(biāo)價(jià)格。食糖價(jià)格按照市場(chǎng)規(guī)律波動(dòng)，糖廠依據(jù)糖蔗聯(lián)動(dòng)機(jī)制兌付蔗農(nóng)蔗款。 當(dāng)某榨季食糖市場(chǎng)平均價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖廠按照市價(jià)銷售，正常還款;當(dāng)某榨季食糖市場(chǎng)平均價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖廠按照無(wú)追索權(quán)貸款利率對(duì)應(yīng)的支持價(jià)格，將食糖交付 CCC 公司或者授權(quán)公司。 為了避免授權(quán)公司受到還債糖的壓力，必須制定相應(yīng)的配套政策，比如在糖價(jià)距離支持價(jià)格還有一定差距時(shí)，實(shí)行市場(chǎng)干預(yù)政策，以期穩(wěn)住價(jià)格，避免帶來(lái)過(guò)多的還債糖，而市場(chǎng)干預(yù)政策的有效與否，就影響著該政策的執(zhí)行效果。 該政策的執(zhí)行，必須以有力的貿(mào)易政策和平衡的市場(chǎng)配額為前提，即能夠管住配額外的進(jìn)口糖，也能夠有大致穩(wěn)定的市場(chǎng)產(chǎn)量。

　　調(diào)節(jié)頻率：考慮到中國(guó)糖料生產(chǎn)成本仍然變動(dòng)較大，目標(biāo)價(jià)格根據(jù)情況變化每 2～3 年調(diào)整一次。 無(wú)追索貸款率在榨季初發(fā)布，以向農(nóng)民和市場(chǎng)發(fā)出明確信號(hào)，引導(dǎo)種植和生產(chǎn)。

　　5 結(jié)論與討論

　　(1)從巴西、印度、歐盟、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)糖業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)管理的實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)政府均把促進(jìn)糖料產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作為主要政策目標(biāo)，主要政策措施與經(jīng)驗(yàn)包括以下幾個(gè)方面。

　　第一，依靠生產(chǎn)、貿(mào)易、調(diào)控、金融等一攬子政策而不是單一政策實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策目標(biāo)一般為維持國(guó)內(nèi)供需平衡或者穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　第二，通過(guò)食糖市場(chǎng)調(diào)控促進(jìn)價(jià)格基本穩(wěn)定。 從已有食糖市場(chǎng)調(diào)控措施來(lái)看，各國(guó)根據(jù)本國(guó)糖業(yè)特點(diǎn)和國(guó)家利益選擇有利于自身的政策，但總體上可以歸結(jié)為 4 類市場(chǎng)調(diào)控措施：(1)以參考價(jià)格為主、關(guān)稅配額為補(bǔ)充的歐盟市場(chǎng)調(diào)控措施，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格時(shí)，采取穩(wěn)定市場(chǎng)的措施，關(guān)稅配額保證政策調(diào)控的可供給量是有效的;(2)以無(wú)追索權(quán)貸款為主，以市場(chǎng)配額、關(guān)稅配額、原料彈性項(xiàng)目為補(bǔ)充的美國(guó)市場(chǎng)調(diào)控政策，以貸款利率為支持價(jià)格，當(dāng)糖價(jià)低于農(nóng)業(yè)津貼項(xiàng)目支持價(jià)格時(shí)，糖廠可以獲得最低保障，將食糖交給 CCC 公司，當(dāng)糖價(jià)高于該項(xiàng)目?jī)r(jià)格時(shí)，按照市價(jià)銷售，歸還貸款。 由于糖料與食糖之間的緊密關(guān)系，糖廠和農(nóng)戶收益都得到保障;(3)以進(jìn)口關(guān)稅為主的市場(chǎng)調(diào)控政策(以印度為例)，根據(jù)本國(guó)市場(chǎng)生產(chǎn)和消費(fèi)狀況的變動(dòng)，當(dāng)本國(guó)為進(jìn)口國(guó)時(shí)，進(jìn)口免關(guān)稅;當(dāng)本國(guó)為出口國(guó)時(shí)，實(shí)行進(jìn)口許可或者進(jìn)口關(guān)稅(60%)，穩(wěn)定本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;(4)以政府干預(yù)為主的調(diào)節(jié)政策(以日本為例)，日本采取進(jìn)口糖批準(zhǔn)政策，進(jìn)口后并不直接在市場(chǎng)上銷售，而是賣給政府。國(guó)內(nèi)食糖調(diào)節(jié)參考價(jià)格能夠覆蓋國(guó)內(nèi)食糖總生產(chǎn)成本，但是進(jìn)口糖按照規(guī)定的進(jìn)口糖市場(chǎng)零售價(jià)賣給食糖加工企業(yè)，其與食糖調(diào)節(jié)參考價(jià)之間差額用于扶持、補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)食糖生產(chǎn)和加工企業(yè)。 即使國(guó)際糖價(jià)較低，進(jìn)口糖也無(wú)法沖擊國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)。

　　第三，實(shí)施按質(zhì)論價(jià)收購(gòu)政策保證產(chǎn)業(yè)鏈利益分配格局合理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。

　　第四，綜合運(yùn)用自動(dòng)進(jìn)口許可、配額外進(jìn)口自律、貿(mào)易保障措施、關(guān)稅配額等貿(mào)易政策保護(hù)國(guó)內(nèi)糖業(yè)，短期減緩進(jìn)口糖沖擊。并大力打擊走私，突出產(chǎn)品特性和風(fēng)味口感，降低非正規(guī)進(jìn)口與玉米甜味劑的替代效應(yīng)。

　　(2)綜合兩種目標(biāo)價(jià)格政策方案的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、操作難度，方案一較方案二更容易實(shí)現(xiàn)，也具有較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。建議以方案一為主實(shí)施糖料與食糖的目標(biāo)價(jià)格政策。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策的難點(diǎn)在于如何確定合理的目標(biāo)價(jià)格，將保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力兩者實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡。當(dāng)前我國(guó)配額外進(jìn)口糖到岸稅后價(jià)成為國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)桿，一些時(shí)段配額外進(jìn)口糖進(jìn)口到岸稅后價(jià)已低于我國(guó)生產(chǎn)成本。 因此，確定合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是一個(gè)兩難問(wèn)題。 已證明目標(biāo)價(jià)格如果長(zhǎng)期高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格是不會(huì)持續(xù)的：第一，價(jià)差補(bǔ)貼的財(cái)政壓力極大;第二，容易超出我國(guó)加入 WTO 承諾的特定農(nóng)產(chǎn)品 8.5%允許范圍。 如果目標(biāo)價(jià)格不足以超越生產(chǎn)成本，生產(chǎn)就沒(méi)有動(dòng)力，即便可以通過(guò)脫鉤的補(bǔ)貼保障農(nóng)民收益，糖業(yè)安全也將無(wú)法保障，這是無(wú)法承受的。 因此，確定合理的目標(biāo)價(jià)格需要綜合考慮到岸稅后價(jià)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)和生產(chǎn)成本。 此外，制定糖業(yè)目標(biāo)價(jià)格后，玉米甜味劑、走私糖的替代效應(yīng)不容忽視，如何減少走私糖的替代，準(zhǔn)確計(jì)算玉米甜味劑的替代邊界，這是實(shí)施中不容回避的問(wèn)題。