高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程監(jiān)管機制的構(gòu)建研究

　　摘要為保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實效，通過文獻研究和實地調(diào)研，識別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制現(xiàn)狀問題，以解決問題為目標(biāo)，以項目全生命周期管理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程監(jiān)管體系。結(jié)果表明：1)當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程、多層級監(jiān)管體系不健全，監(jiān)督管理公眾參與不足，建后管護不到位;2)第三方評估、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、退耕還林獎勵補助、農(nóng)田水利社會力量參與管護等機制對完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督體系、質(zhì)量保障制度及多主體協(xié)同開展監(jiān)督等具有積極意義;3)應(yīng)從資金保障、主體責(zé)任、機制體系、激勵方式4個層面構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)督管理機制，為完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理;穩(wěn)定獲取高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目質(zhì)量、進度和管護資金來源;構(gòu)建職責(zé)明確、專業(yè)性強、多方參與監(jiān)管的體系提供路徑。

　　關(guān)鍵詞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);全過程;監(jiān)督管理;機制構(gòu)建;全生命周期管理

　　師諾;趙華甫;任濤;齊瑞 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 2021-12-27

　　新冠疫情的全球蔓延影響了國際糧食貿(mào)易，導(dǎo)致超過1.5億人處于糧食不安全狀態(tài)[1]。我國作為最大的糧食進口國之一，立足本國耕地資源解決吃飯問題顯得尤為重要。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有助于耕地生產(chǎn)能力提升和國家糧食安全保障[2]，國家通過機構(gòu)重組和政策引領(lǐng)，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了制度保障。建設(shè)和使用情況的監(jiān)督管理作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的必要環(huán)節(jié)，對保障其建設(shè)實效、維護農(nóng)田建設(shè)設(shè)施狀態(tài)、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制的研究，國內(nèi)多圍繞現(xiàn)狀問題與建后管護對策展開。或從農(nóng)田保護的土地督察[3]、社會監(jiān)督[4]、政府責(zé)任落實[5]等角度論述質(zhì)量數(shù)量并重、接受監(jiān)督和責(zé)任追究等監(jiān)管機制;或從設(shè)立專項基金[6]、“以圖管地”技術(shù)管控[7]、設(shè)立“地長制”、“田長制”及問責(zé)制等視角探討了耕地監(jiān)督機制和方式。國外研究雖未涉及“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的概念，但各國均有保護和嚴格管理優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的相關(guān)政策[8-10]，從新科技的應(yīng)用和信息化監(jiān)管手段[11-12]、公眾參與監(jiān)督管理[13-14]、管理制度體系和政策法規(guī)的完善、建管并重[15-16]等方面探討了農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)督管理。因此，已有研究較少涉及全過程監(jiān)管體系的構(gòu)建、監(jiān)管主體責(zé)任的劃分和監(jiān)管手段明確等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目如何監(jiān)督和管護、誰來監(jiān)督和管護等問題亟待解決。

　　因此，本研究擬立足于“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管體系構(gòu)建”，從現(xiàn)狀剖析、問題識別與分析出發(fā)，以國家政策和實踐為導(dǎo)向，以項目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制，提出科學(xué)合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機制設(shè)想，以期為我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的有效管護提供思路。

　　1當(dāng)前監(jiān)督管理機制剖析和問題識別

　　1.1我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機制現(xiàn)狀

　　2013年起我國先后頒布GB/T30600—2014《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》、GB/T33130—2016《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價規(guī)范》、《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價激勵實施辦法(試行)》(農(nóng)建發(fā)〔2019〕1號)等政策規(guī)范;地方部分土地整治、農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)文件也要求落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的評價、監(jiān)測和績效考核，質(zhì)量監(jiān)測和績效評價成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理的主要手段。2018年，國家層面對農(nóng)田建設(shè)職責(zé)整合，為進一步完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機制提供了機構(gòu)依托。當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督評價工作的主要內(nèi)容：一是開展評價激勵，2020年國務(wù)院組織開展了2019年度綜合評價和督察激勵，根據(jù)結(jié)果完成獎勵和通報批評;二是完善制度辦法，結(jié)合實際建立健全農(nóng)田建設(shè)政策制度體系，推進農(nóng)田建設(shè)管理體系和管理能力現(xiàn)代化;三是創(chuàng)新監(jiān)管手段，嘗試運用互聯(lián)網(wǎng)和人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)和載體，全程、全方位監(jiān)控農(nóng)田建設(shè)的管理體系。

　　2019年11月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》(國辦發(fā)〔2019〕50號)頒布后，各省相繼出臺本省“切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升國家糧食安全保障的意見”，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機制做出規(guī)定(表1)。其中，重慶市鼓勵多形式、多渠道籌集管護資金，建立多元化長效管護經(jīng)費保障機制;山東省建立起一體化監(jiān)管評價機制和“定期調(diào)度、分析研判、通報約談、獎優(yōu)罰劣”的任務(wù)落實機制;陜西省鼓勵農(nóng)民合作社和集體經(jīng)濟組織以承包形式參與管理;四川省建立推行農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度，按照“誰審批、誰驗收、誰負責(zé)”的原則嚴抓項目質(zhì)量;浙江省采取省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳-區(qū)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門-縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門三級管理，上報備案、抽查，落實項目質(zhì)量;江蘇省則結(jié)合糧食安全省長責(zé)任制，強調(diào)農(nóng)田建設(shè)參與者個人誠信缺失行為的監(jiān)督，同時鼓勵社會力量自愿、民主參與農(nóng)田建設(shè)，并以公示方式接受社會和群眾監(jiān)督;江西省安福縣構(gòu)建監(jiān)理人員、工程管理人員、技術(shù)指導(dǎo)人員、縣高標(biāo)辦督查人員和村級質(zhì)量監(jiān)督員“五位一體”工程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)并制定質(zhì)量管理紅黃牌檢查處罰制度;三亞市政府每年足額支付管護資金1818萬元，同時對農(nóng)田管護效果進行考核，根據(jù)考核排名獎優(yōu)罰劣[17]。整體而言，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制仍處于探索階段，各省根據(jù)實際情況、結(jié)合國家規(guī)范做出了一些嘗試，但受監(jiān)督資金落實不力，組織部門整合不到位，已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機制仍不完善。

　　1.2問題識別及成因分析

　　據(jù)2019年對河南、安徽、山東等地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入機制和監(jiān)管情況的實地調(diào)研及141份有效問卷的分析結(jié)果，當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的監(jiān)督管理存在機制不完善、社會參與不足、建后管護機制不健全、主體責(zé)任不明等方面的問題。其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管相關(guān)調(diào)研內(nèi)容包含：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)地方政策和法律法規(guī)，典型項目實施方案、管理措施;農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督情況和建后管護情況等。

　　1.2.1全過程、多層級監(jiān)督機制不完善

　　“十四五”時期推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，需更注重面的管理、全過程的管理，從事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)榍?中-后并重管理，從“管結(jié)果”變?yōu)?ldquo;管過程”，強化全面全程管理[2]。但當(dāng)前對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目的評價多為建后績效評價，評價指標(biāo)的選取著眼于項目完成情況和短期績效，缺乏前-中-后全過程的監(jiān)督管理體系、項目質(zhì)量問責(zé)機制，不利于對高標(biāo)準(zhǔn)項目的客觀評價;同時，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督體系以省級高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價為主要手段，2019年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下文要求各地農(nóng)田建設(shè)項目調(diào)度制度，為項目工程建設(shè)進度和資金撥付進度信息的動態(tài)掌握提供了機制保證，但尚未形成上下貫通，動態(tài)糾偏的多層次監(jiān)督體系。總得來說，由于過去高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田涉及各級政府的國土、財政、水利、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等多部門，各級政府和部門之間存在多重委托代理關(guān)系;機構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源、水利等農(nóng)田建設(shè)相關(guān)部門職責(zé)仍在進一步劃分中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的全過程、多層級監(jiān)管機制未能建立完善。

　　1.2.2公眾參與不足

　　我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，實際主導(dǎo)者為各級政府。公眾特別是農(nóng)民作為重要的參與者和直接受益者，應(yīng)在建設(shè)全過程中扮演監(jiān)督者的角色。由問卷統(tǒng)計結(jié)果圖1可知，僅21%的農(nóng)民對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其工程建設(shè)相關(guān)知識了解程度較高，一定程度上反應(yīng)公眾在農(nóng)田建設(shè)和管護中參與度不高。

　　一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為公共資源存在產(chǎn)權(quán)模糊、責(zé)任難追等問題，在其使用、管理過程中易造成“公地悲劇”。農(nóng)民作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的直接使用者和受益者，個人實際承擔(dān)成本遠小于項目總成本，使用過程產(chǎn)生的負外部性多由政府和集體承擔(dān)，因而參與管理監(jiān)督的主動性不高。且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)自上而下的行政意志往往與農(nóng)戶作為耕地承包經(jīng)營主體的建設(shè)意愿相矛盾，農(nóng)民大多僅從自身利益出發(fā)、按照自己生產(chǎn)所需進行項目使用，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程的建設(shè)-監(jiān)督-管理參與度不高。另一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的全過程存在信息不對稱的情況[18]，項目相關(guān)信息無法及時有效地向公眾傳達、監(jiān)督反饋渠道不暢通等在一定程度上造成公眾參與不足。此外，宣傳和公眾決策程序的缺乏、公眾專業(yè)知識的欠缺、管護制度的不完善等也是公眾監(jiān)督深度不夠、社會監(jiān)督作用未能較好發(fā)揮的重要原因。

　　1.2.3建后管護機制不健全

　　調(diào)研結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上的工程因后期管護不到位導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，結(jié)果見圖2。可見后期管護不足是影響其發(fā)揮功效的重要原因之一。建后管護體系一般包含三大要素，即管護主體、管護客體、管護環(huán)境[19]，實踐中發(fā)現(xiàn)項目維護不到位、管護不及時成為常態(tài)。受高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，監(jiān)測管理手段薄弱，建后管護機制缺失等影響，農(nóng)田建設(shè)中“重建設(shè)、輕管護”的現(xiàn)象較為普遍[20]。不僅如此，管護資金不到位、職責(zé)不明確、意愿不強烈、公眾參與不足、激勵-監(jiān)督-反饋-問責(zé)機制缺失;且項目使用和管護存在主體和時間的割裂，造成項目難以實現(xiàn)預(yù)期成效。

　　2理論與框架2.1項目全生命周期管理理論

　　項目全生命周期是指從項目設(shè)計到完成使用管理的所有階段。項目的獨特性導(dǎo)致不同項目的生命周期不完全相同，但其生命周期階段大體相同。一般來說，根據(jù)時間維度，可以將項目劃分為概念階段、開發(fā)或定義階段、執(zhí)行(實施或開發(fā))階段和結(jié)束(試運行或結(jié)束)階段，或者簡單劃分為決策階段、實施階段、運營階段[21]。項目全生命周期管理即是指從項目準(zhǔn)備階段直至建設(shè)結(jié)束、運營管理階段的全過程中，運用系統(tǒng)的手段和方法實現(xiàn)管理的有效和高效。項目全生命周期管理理論的核心在于關(guān)注事物發(fā)展的全過程視角[22]，作為有效的管理理論，被用于社會學(xué)、環(huán)境學(xué)科、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等各類項目管理和研究中[22-24]。

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一項國家工程項目，其監(jiān)管行為應(yīng)該遵循全生命周期管理的基本理論，即從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的立項規(guī)劃、建設(shè)使用到運營管護的全過程階段進行監(jiān)督和管理。根據(jù)項目全生命周期的概念，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的全生命周期劃分為建前-建中-建后3個階段，囊括了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目規(guī)劃、立項、設(shè)計、施工建設(shè)、竣工驗收、運營使用、后期管護的全過程。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目生命周期較長，涉及到各級政府及農(nóng)業(yè)、財政、發(fā)改等多部門、施工單位、監(jiān)理機構(gòu)、農(nóng)民、村集體等多個利益相關(guān)主體，各階段的多要素均影響著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目的最終使用成效。因而需注重高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目的整體性監(jiān)管，以項目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建全過程監(jiān)管機制，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目功效的發(fā)揮。

　　2.2分析框架

　　通過文獻研究法和實地調(diào)研法系統(tǒng)梳理當(dāng)前國內(nèi)外農(nóng)田保護與監(jiān)督研究現(xiàn)狀、我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管機制及監(jiān)管現(xiàn)狀，整理其他典型工程監(jiān)管機制，以項目全生命周期管理理論為基礎(chǔ)，以國家相關(guān)部門的政策為指導(dǎo)，在建前-中-后3個維度識別關(guān)鍵問題并針對問題提出相應(yīng)解決機制，提出完整的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制，期以為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管的實踐探索提供基礎(chǔ)(圖3)。從資金保障、主體責(zé)任、機制體系、激勵方式4個層面借鑒第三方評估、礦山環(huán)境治理保證金制度、農(nóng)田水利社會化管護和退耕還林管護獎補機制，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制，包含全過程的第三方監(jiān)管、項目中期的質(zhì)量進度保證金機制、建后的社會力量管護和農(nóng)民管護獎補制度，解決了當(dāng)前全過程、多層級監(jiān)管體系不健全;建設(shè)中期項目質(zhì)量和施工方難監(jiān)管;建設(shè)后管護機制缺失、公眾參與不足、主體動力缺失和資金保障缺乏等問題。

　　3高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制構(gòu)建

　　鑒于現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制在“全過程監(jiān)管”、“監(jiān)管方式”、“建后管護”等方面機制不健全，需針對問題調(diào)整監(jiān)管手段，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制。

　　3.1全過程第三方監(jiān)管：解決內(nèi)部評價弊端，拓寬公眾參與渠道

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體類型復(fù)雜，與農(nóng)民利益和我國糧食基本保障密切相關(guān)。現(xiàn)有《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和《“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合成效評估指標(biāo)體系》本質(zhì)為事后績效評價，監(jiān)督方式主要為“自上而下”的內(nèi)部監(jiān)督，無法實時發(fā)現(xiàn)并修正問題。而起源于國外公共部門管理和績效評估的第三方評估，作為一種外部制衡機制有效地彌補了傳統(tǒng)自我評估的缺陷[25]，避免了執(zhí)行者也是監(jiān)督者的弊端，增加了公眾參與的途徑[26]。第三方機構(gòu)參與監(jiān)督管理，能較好地破解內(nèi)部監(jiān)督的難題。其中，“第三方”是指獨立于委托方和被調(diào)查對象且與雙方無利益往來的機構(gòu)或團體，包含高校團體、專業(yè)評估組織、社會組織、相關(guān)媒體、科研機構(gòu)、公民等[27]。通常，以委托方購買服務(wù)使第三方機構(gòu)以抽檢、跟蹤監(jiān)督調(diào)查等對項目進度、質(zhì)量、效益、資金、民眾意見進行調(diào)查和監(jiān)督。該模式方案設(shè)計、評估信息采集與評估信息處理由第三方評估機構(gòu)負責(zé)[28]，其獨立、客觀、公正、專業(yè)性成為學(xué)者共識。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通過第三方評估在機構(gòu)改革后首次對全國31省開展實地評估，常德市等地也開始率先探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的第三方監(jiān)督，但目前尚未形成全過程參與的機制。

　　本研究建立的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田第三方監(jiān)督以公開招標(biāo)、定向委托等方式，擇優(yōu)選取“第三方”在其建設(shè)使用全程進行評估和監(jiān)督，監(jiān)督方式主要為內(nèi)業(yè)資料檢查和外業(yè)實地巡查[29]。建設(shè)前期，注重對項目規(guī)劃的合理性、可行性提供咨詢，形成更科學(xué)的規(guī)劃方案;建設(shè)中期，注重對項目進度、質(zhì)量審核、執(zhí)行情況、資金使用、公眾參與等動態(tài)監(jiān)督并對施工企業(yè)和監(jiān)理機構(gòu)進行實時考核，保證項目按時按質(zhì)按量完成;建設(shè)后期，需對項目完成情況、建后使用和管護情況進行監(jiān)督評價、信息反饋，及時對破壞、不管護、不合標(biāo)等情況問責(zé);最后由市縣級政府和農(nóng)業(yè)部門根據(jù)監(jiān)督結(jié)果獎懲，上級政府參考監(jiān)督情況進行績效評價。全過程的第三方監(jiān)督機制能夠較為獨立、客觀、準(zhǔn)確地反映高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和使用的實際情況，及時糾錯糾偏，強化監(jiān)管職能，拓寬公眾參與渠道，解決內(nèi)部評價弊端。

　　3.2建中項目質(zhì)量進度監(jiān)管：行政擔(dān)保和經(jīng)濟激勵，督促項目達質(zhì)達標(biāo)

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一項公益性基礎(chǔ)工程，主要為國家和地方財政投資，工程質(zhì)量至關(guān)重要，現(xiàn)有工程監(jiān)督手段主要為監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)督，但實際上大多建設(shè)單位的監(jiān)理目的在于工程質(zhì)量和安全把關(guān)，其他權(quán)利仍在建設(shè)單位手中，監(jiān)理機構(gòu)的服務(wù)性和價值性均有所限制[25]。除監(jiān)理監(jiān)督和上文所述第三方監(jiān)督手段外，保證金制度作為常見的行政擔(dān)保制度[30]是一種有效的經(jīng)濟激勵和監(jiān)督手段。在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中，保證金制度的監(jiān)督作用得到印證，其中，保證金適用主體為采礦權(quán)人和探礦權(quán)人，保證金收繳主體為國土資源部行政主管部門，收繳形式為“一次性繳納”和“分期繳納”[31]。

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目進度和質(zhì)量保證金制度包含支付機制、監(jiān)督和管理主體、保證金返還機制(表2)。在實踐中，可相對靈活地將施工方項款總額的一定比例資金作為保證金，并確定項目施工進展、質(zhì)量以及施工考評標(biāo)準(zhǔn)。在我國，湖南省石門縣、湘鄉(xiāng)市、山東青島市等地已率先探索在建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目的履約保證金、質(zhì)量保證金制度、農(nóng)民工工資保證金等多種保證金形式，其中質(zhì)量保證金比例為項目工程總額的5%～10%，期限為1～2年。通過繳納保證金，建設(shè)單位的施工行為得到有效約束，項目質(zhì)量和進度有所保障，避免了項目驗收和建后評價監(jiān)督力不足，防止因利益驅(qū)動而造成的低質(zhì)量和重復(fù)建設(shè)。

　　3.3農(nóng)民參與管護的激勵制度：提高農(nóng)民主體意識，利益激勵參與管護

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程同退耕還林工程一樣，鞏固和保護建設(shè)成果十分重要。退耕還林工程的管護主體為退耕農(nóng)戶，國家以補助和獎勵的方式，將管護與補助兌現(xiàn)掛鉤[32]，激勵農(nóng)戶自覺履行管護責(zé)任，由縣級人民政府指定的主管部門進行檢查驗收和監(jiān)督，保障退耕還林工程的效益和成果。通過獎補制度，一激勵農(nóng)戶參與管護，避免利益驅(qū)動毀林返耕;二政府部門只執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，減少人員浪費;三管護資金由政府部門設(shè)立，來源有保障。

　　因而在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護過程中實施補助和獎勵政策，市縣級政府和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立管護專項資金，按照規(guī)定檢查管護情況、發(fā)放補助和獎勵;鼓勵地方實行田長制，負責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的后期管護，進行日常巡查，及時掌握項目情況，處理工程設(shè)施不正常使用情況，確保設(shè)施正常運行并接受政府和農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)察(圖5)。對于管護情況具有示范作用的，應(yīng)給予一定的獎勵;未完成管護責(zé)任的，責(zé)令整改，整改完成驗收合格后發(fā)放補助。村集體和公眾要擔(dān)負監(jiān)督責(zé)任，舉報違法亂紀(jì)行為，相關(guān)部門酌情給予舉報者一定的獎勵。此外，管護驗收情況、補助和獎勵發(fā)放情況要予以公示，便于監(jiān)督。對高標(biāo)農(nóng)田管護而言，補助和獎勵機制以經(jīng)濟激勵的方式，將管護效果與利益直接掛鉤，鼓勵管護主體投入相關(guān)項目的管護中，提高其作為直接受益者的主人翁意識和管護積極性。明確了管護主體、管護任務(wù)、資金來源、監(jiān)督主體，形成政府—田長—公眾三層監(jiān)督體系，增強項目設(shè)施的管護和監(jiān)督力度，保證其長期有效正常運行。

　　3.4建后管護機制：清晰明確主體責(zé)任，保障資金專業(yè)性強

　　高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程同農(nóng)田水利工程一樣具有公益性質(zhì)，主要為政府主導(dǎo)、公共財政投入[33]，村集體和農(nóng)民參與，二者均存在“重建設(shè)、輕管理，重使用、輕維護，重眼前、輕長遠”[34]的突出問題。但經(jīng)過多年探索，農(nóng)田水利工程在各地逐漸形成了受益戶共管、參與式管理、專業(yè)化管理和市場化管理等模式，通過多種方式明確管護資金、主體、責(zé)任，充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、企業(yè)等社會力量的作用。借鑒農(nóng)田水利工程的實踐經(jīng)驗，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施監(jiān)護模式可以區(qū)分公益性和經(jīng)營性工程，公益性設(shè)施公開招標(biāo)[35]，以政府購買服務(wù)的形式使公司、團體、機構(gòu)、個人等社會力量參與日常管護工作;經(jīng)營性設(shè)施采用企業(yè)建管一體或建管分離模式，以招標(biāo)、租賃、承包等形式獲得運營管理權(quán)力和養(yǎng)護責(zé)任(表3)。也可由受益農(nóng)戶自主組建、民主協(xié)商成立行業(yè)協(xié)會，以政府補貼、受益主體繳費和協(xié)會成員自籌資金等，統(tǒng)一管護相關(guān)設(shè)施。此外，應(yīng)當(dāng)分責(zé)到人、信息公示、建立反饋渠道、接受公眾監(jiān)督(表3)。

　　相較常規(guī)管護方式，市場化管理專業(yè)性強、管護責(zé)任明確、資金來源有保障;協(xié)會管護模式管護主體即為項目受益者，由于利益驅(qū)動，管護意愿更強，特別對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)大戶，維護成本小而設(shè)施使用收益大，其管護自主性更強，管護效率高。

　　3.5高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程監(jiān)管機制架構(gòu)

　　基于上述對現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制問題的識別、原因分析和全生命周期管理階段的劃分及理論探討，針對性地從前-中-后期探索監(jiān)督和管理的有效手段，建立起高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)全過程監(jiān)管機制(圖6)。該體系大框架采用第三方監(jiān)督的思想，使其擺脫當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中“自上而下”帶來的監(jiān)督力度弱、監(jiān)督行為不客觀、公眾參與不足的問題。監(jiān)督機制中建前主要是根據(jù)第三方機構(gòu)的評價結(jié)果，通過農(nóng)業(yè)部門和公眾對決策組織部門的立項規(guī)劃決策進行監(jiān)督，保證高標(biāo)項目的切實可行和合理性;建中外部監(jiān)督通過第三方機構(gòu)和公眾監(jiān)督項目業(yè)主、監(jiān)理機構(gòu)、政府財政部門等的管理和施工行為，內(nèi)部監(jiān)督則通過建立起項目進度和質(zhì)量保證金，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目的穩(wěn)定建設(shè)，解決項目質(zhì)量難以監(jiān)督保證、項目施工方約束機制缺失的問題;建后管護除常規(guī)的村集體和公眾監(jiān)督外，還可因地制宜地建立起管護獎勵和補助制度或社會力量參與管護制度，避免建而不管，解決管護機制缺失、主體動力缺失、資金保障缺失等問題，保證項目功效持續(xù)發(fā)揮。

　　除建立起完整的監(jiān)督評價機制外，各主體都應(yīng)保持思想的重視、流程的規(guī)范，作為項目建設(shè)的規(guī)劃者、執(zhí)行者、受益者，都應(yīng)堅持十分珍惜、合理利用、積極管護。此外，應(yīng)加強宣傳教育，建管并重，列入政府考核，切實改變原來事后監(jiān)督檢查和評價的離散性和時點性的弊端[36]，以內(nèi)部約束和外部監(jiān)督兩手抓的手段促進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程的有效落實和持續(xù)利用。

　　4討論與結(jié)論

　　本研究基于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督評價機制文獻和政策梳理，理清各省監(jiān)督評價機制運行現(xiàn)狀，歸納存在問題，針對問題與不足，以“誰來監(jiān)督、管護?如何監(jiān)督、管護?”為切入點，按照全生命周期管理的階段劃分，在各個階段參考典型工程監(jiān)管經(jīng)驗，建立起針對性的解決機制，最終從建前-中-后3個維度提出全過程監(jiān)督管理機制，為探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機制可行之策提供依據(jù)。主要的研究結(jié)論有：1)當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督存在全過程、多層級監(jiān)督體系不健全，公眾參與不足，建后管護不到位的問題;2)第三方評估、礦山環(huán)境治理保證金、退耕還林獎補、農(nóng)田水利社會力量參與管護等機制對完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督體系、質(zhì)量保障制度及多主體協(xié)同開展監(jiān)督等具有積極意義;3)針對問題，從資金保障、主體責(zé)任、機制體系、激勵方式4個層面，建立起高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全流程監(jiān)管機制，為完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機制，穩(wěn)定獲取項目質(zhì)量、進度和管護資金，構(gòu)建職責(zé)明確、專業(yè)性強、多方參與監(jiān)管的體系提供路徑。

　　鑒于篇幅有限，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目公益性特征，本研究對國外的監(jiān)督措施及評價機制的經(jīng)驗借鑒較少，相關(guān)研究仍有待深入與完善。不僅如此，我國地域遼闊，農(nóng)田質(zhì)量水平不一，利用迥異，效益懸殊，各省在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中難以形成統(tǒng)一的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理體系如何因地制宜地應(yīng)用，如何形成全國規(guī)范、如何將評價結(jié)果應(yīng)用于實際等問題仍需在實踐中進一步探索。