作者：張劍霜 李曉光

1.農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)政策的主要內(nèi)容

20世紀90年代中期以來,中國農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)政策主要包括三個方面：即生態(tài)工程建設(shè),生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)移民。生態(tài)工程方面，實施了天然林保護、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、“三北”和長江中下游等重點防護林體系建設(shè)、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)、速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)等六大工程。其中退耕還林工程的規(guī)模及影響最大。1999年該工程開始在四川、陜西、甘肅三省試點，到2003年底已覆蓋全國2萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10萬多個村，6000多萬農(nóng)戶。全國累計安排退耕還林總?cè)蝿?wù)2.27億畝，其中退耕地造林1.08億畝,宜林荒山荒地造林1.19億畝。生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，基于中國農(nóng)業(yè)地少、人多又有精耕細作傳統(tǒng)的獨特發(fā)展背景，中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)形成了自身獨特的發(fā)展模式，既吸取了中國傳統(tǒng)有機農(nóng)業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，又不象西方生態(tài)農(nóng)業(yè)那樣過分排斥工業(yè)化技術(shù)，可看作是一種介于工業(yè)化農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)之間的可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。截止到2000年，中國已建成國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)縣51個，生態(tài)示范區(qū)100個。其中有7個生態(tài)農(nóng)業(yè)示范點還被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署評為“全球環(huán)境500佳”。生態(tài)移民方面，主要是使生活在環(huán)境極為脆弱地區(qū)的農(nóng)民向生存條件更好的地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進生態(tài)保護和恢復(fù)。

2.農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)政策對政府購買的生態(tài)服務(wù)補償?shù)挠绊?

退耕還林是政府購買的生態(tài)服務(wù)補償?shù)囊淮屋^成功的實踐。該政策因始終堅持生態(tài)建設(shè)優(yōu)先的原則;以對農(nóng)民提供糧食、現(xiàn)金、種苗補助的利益誘導(dǎo)方式代替行政命令；補償內(nèi)容簡單、具體且透明度高；各部門職責分工明確及有《退耕還林條例》的法制保障，從而使該政策表現(xiàn)出了以往政策所沒有的一些特點。中國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)從上世紀70年代末80年代初起步，截止到2000年，已在全國推廣,并取得了顯著的經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益。從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗和我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源條件及國內(nèi)外市場的需要來看,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)將是我們重要的戰(zhàn)略選擇。未來政府的支農(nóng)政策中,將更加突出支持生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。

另外，生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)是一項政策性、專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，需要科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)管理和科學(xué)決策。生態(tài)移民是完全由政府購買的生態(tài)服務(wù)補償項目。生態(tài)移民使生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善,解決了農(nóng)牧民對脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的依賴。但移民后，農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了重大變化,幫助農(nóng)牧民建立起新的、可替代的收入來源，成為政府不可推卸的責任。政府對農(nóng)牧民的補償除了移民搬遷費外，還應(yīng)有生態(tài)補償費，以確保生態(tài)移民工程的可持續(xù)性。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)政策對市場購買的生態(tài)服務(wù)補償?shù)挠绊?

退耕還林政策本身及政策執(zhí)行中的一些問題抑制了生態(tài)服務(wù)市場的發(fā)育。主要有以下幾方面：

3.1政府以經(jīng)濟價值而非生態(tài)價值為補償標準，使農(nóng)戶對生態(tài)服務(wù)市場的供給意愿不強，供給能力低。退耕還林還草政策中的公共支付僅是對農(nóng)民的經(jīng)濟補償而非真正意義上的生態(tài)補償。因為生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值難于計量和貨幣化，生態(tài)補償支付中機會成本幾乎成了唯一現(xiàn)實的衡量標準。1999年、2000年和2001年國家用于退耕還林還草的資金總共36.5億元，年均12億多一點，這個12億僅是當年退耕還林還草的經(jīng)濟價值，遠遠小于該工程實施帶來的生態(tài)價值,由此帶來了補償額度偏低、補償期限短等問題，導(dǎo)致一些地方種苗質(zhì)量無保障，苗種選擇上農(nóng)民或牧民大多選擇用材林或經(jīng)濟林以獲取更高的經(jīng)濟收益，沒有嚴格執(zhí)行國家提出的生態(tài)林比重不低于80%的政策。另外，公共支付有可能伴隨的亂收費、尋租腐敗、資金在支付體系中大量流失等問題更進一步降低了農(nóng)民對生態(tài)服務(wù)的供給能力。

3.2政府支付標準較單一不利于形成公平合理的生態(tài)服務(wù)市場價格，也降低了對生態(tài)服務(wù)的支付意愿。政府對農(nóng)民單一的補償標準在人們頭腦中根深蒂固,不利于生態(tài)服務(wù)供需雙方自由進入市場，根據(jù)市場環(huán)境確立公平合理的價格。這種缺乏價格激勵的機制不利于生態(tài)服務(wù)市場的發(fā)育。同時，單一的補償標準也容易使市場或私人部門產(chǎn)生生態(tài)建設(shè)工程是政府的事，應(yīng)由政府進行合理購買的心理，降低了對生態(tài)環(huán)境服務(wù)的支付意愿。

3.3政府購買模式中缺少服務(wù)提供者和受益者的積極參與，使雙方不能很好地理解生態(tài)環(huán)境服務(wù)的意義。退耕還林還草工程中缺少農(nóng)民積極參與的機制。退耕還林文件中雖提出政策引導(dǎo)與農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，但據(jù)陶然等對四川、甘肅、陜西三省的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)：在前期工作方面，絕大多數(shù)農(nóng)民（約占79%）反映，雖然政府作過有關(guān)的動員工作，但卻沒有向他們征求有關(guān)工程實施方案方面的意見。退耕樣本戶中絕大多數(shù)農(nóng)戶在確定退耕地塊、退耕面積、退耕地上種植的樹種等方面也都沒有選擇權(quán)。缺乏平等談判的有效參與機制，供求雙方都不能很好地理解生態(tài)服務(wù)補償?shù)囊饬x，抑制了市場的供給和需求。

3.4政府購買模式也強化了環(huán)境保護是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府提供的觀念,易滋生免費“搭便車”的心理。生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)有利于基于市場的生態(tài)標記支付方式的發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)是有效解決人口、資源、環(huán)境之間矛盾的有效途徑。

近幾年中央斥巨資建立了生態(tài)農(nóng)業(yè)試點縣、生態(tài)示范區(qū)、綠色食品生產(chǎn)基地。這樣一種措施極其有利于發(fā)育以市場為導(dǎo)向的生態(tài)服務(wù)補償機制。它能使消費者通過市場鏈條,以市場購買的方式支付經(jīng)過認證的、以可持續(xù)發(fā)展方式生產(chǎn)出來的有機食品、綠色食品或無公害食品，極大促進了基于市場的生態(tài)標記支付方式的發(fā)展。到2003年底，全國綠色食品企業(yè)總數(shù)已達2047家，產(chǎn)品總數(shù)達到4030個；產(chǎn)品實物總量3260萬噸，國內(nèi)年銷售額723億元人民幣，出口額10.8億美元。發(fā)展綠色產(chǎn)品和無公害產(chǎn)品，成為新階段可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和方向。中國目前的生態(tài)移民工程因規(guī)模小、次數(shù)少，且完全由政府組織實施，對市場購買的生態(tài)服務(wù)補償機制還沒有影響。

由上可知，退耕還林等由政府購買的生態(tài)項目受到了農(nóng)民的初步歡迎，取得了很大的成效，但抑制了生態(tài)服務(wù)市場的發(fā)育。生態(tài)農(nóng)業(yè)政策對政府購買和市場購買的生態(tài)服務(wù)補償都產(chǎn)生了積極的影響。