本文作者：周亞杰 單位：武漢工程大學

一、我國農(nóng)業(yè)保險實踐中存在的問題

雖然我國的農(nóng)業(yè)保險在實踐過程中取得了一定成就，但是在參與主體認識方面、法制保障和監(jiān)管方面仍存在一些問題，只有在實踐中進一步加以解決和完善，才能完善我國的農(nóng)業(yè)保險制度，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(一)農(nóng)業(yè)保險相關參與方存在認識上的誤區(qū)

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，保險作為一種規(guī)避風險、減少損失的手段已被人們所接受。同樣，農(nóng)業(yè)保險作為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，維護農(nóng)民切身利益的手段也逐漸為人們重視。但目前社會各界對于農(nóng)業(yè)保險的重要性還沒有給與足夠重視，對農(nóng)業(yè)保險的認識也存在種種誤區(qū)，表現(xiàn)為:

1．農(nóng)民主觀上對農(nóng)業(yè)保險的認識存在誤區(qū)

長期以來，我國農(nóng)村實行一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式，這種分散、封閉的生產(chǎn)狀態(tài)，使得農(nóng)民自給自足的觀念根深蒂固，并且往往只注重眼前和短期既得利益，缺乏對未來的長遠考慮，因而風險意識較為淡薄，缺乏參保的積極性。同時，很大一部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險還存在這各種各樣的認識偏差和不理解，沒有充分認識到農(nóng)業(yè)保險的重要性。有農(nóng)民認為農(nóng)業(yè)保險沒用，有對農(nóng)業(yè)保險懷疑的，有抱怨的，有不滿的，這些都是農(nóng)業(yè)保險在推廣普及過程中產(chǎn)生的多種形態(tài)的反應。很多農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險還存在一定的認識誤區(qū)，認為辦理農(nóng)業(yè)保險后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受了損失，保險部門就應該給予理賠。這是個很大的誤區(qū)。我國的農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，其中規(guī)定對于大田作物的承保范圍是種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資，而日光溫室大棚的承保范圍是墻體、骨架及棚面覆蓋物。比如設施農(nóng)業(yè)中大棚內(nèi)的作物受淹后，減產(chǎn)或絕產(chǎn)，而墻體、骨架和覆膜卻沒受到損害，保險公司就不需要進行理賠。

2．領導層在對農(nóng)業(yè)保險的認識和政策的制定上存在分歧

“三農(nóng)問題”一直是黨和國家關注的焦點，再加上近年來頻發(fā)的自然災害和動物疫病使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活遭受重大損失，農(nóng)業(yè)保險日漸提上領導層的工作議程。雖然大多數(shù)決策者和領導人對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險表示贊同，但也有異議的存在。有些決策者對農(nóng)業(yè)保險補貼持懷疑的態(tài)度，認為這些補貼很可能只給了經(jīng)營保險的機構而沒有給真正的需要者———農(nóng)民。有的官員認為，我國的農(nóng)業(yè)補貼近年來才開始進行深入探索，在加上需要補貼的項目和種類特別多，因此當前還不能把對農(nóng)業(yè)保險的補貼擺在前列。還有關于官員認為，我國農(nóng)村基本上還是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟，這種小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式本身就有較好化解風險的優(yōu)勢，船小好調(diào)頭，也許他們壓根就不需要農(nóng)業(yè)保險。也有官員認為，我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題過多，處理起來過于棘手，還需要進行更深入的研究才能做最后決定。這些異議和分歧的存在，使得領導層無法統(tǒng)一認識，影響了農(nóng)業(yè)保險政策的制定和政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度。

(二)農(nóng)業(yè)保險相關部門和地區(qū)之間存在利益偏差

1．相關部門之間協(xié)調(diào)不暢

1998年11月，我國成立了中國保險監(jiān)督管理委員會(即中國保監(jiān)會)，自此我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管開始由保監(jiān)會負責。此前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督和管理工作一直由中國人民銀行代管。農(nóng)業(yè)保險是一種準公共物品，有較強的政策性特征，其管理和經(jīng)營涉及多個部門且比較分散。農(nóng)業(yè)保險的推進的主體是農(nóng)業(yè)部，其立法問題涉及國務院法制辦，稅收問題涉及稅務部門，財政補貼費用的撥付由財政部的五個相關司局負責，有關農(nóng)業(yè)保險政策的制定、頒布和執(zhí)行則由中央農(nóng)村工作領導小組辦公室負責。雖然每個部門都在積極地履行各自的職責，各司其職，各盡其能，但由于缺乏統(tǒng)一的組織機構，相關各部門之間的統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一調(diào)配仍是一大難題，且容易出現(xiàn)拖沓、扯皮現(xiàn)象，造成工作效率的低下。

2．農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間的差別較大

農(nóng)業(yè)內(nèi)部含有種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等多種不同行業(yè)，每個行業(yè)又涉及多種類型農(nóng)作物的生產(chǎn)，再加上我國還處在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的實踐探索階段，選擇哪個行業(yè)作為試點行業(yè)，是決策部門面臨的一大難題。由于各行業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)作物種類不同，可能遇到的災害和風險就不具有可比性。比如種植業(yè)面臨的主要災害有旱澇災，病蟲害，凍害和雹災等;畜牧業(yè)面臨的主要是動物性疾病等，因此各行業(yè)在遇到災難之后遭受的損失也不具可比性。同時，在每個行業(yè)內(nèi)部選擇哪一類作物作為補貼品種時，也是決策部門面臨的一大問題，是選擇小麥、水稻、玉米等關系到國計民生的糧食作物，還是選擇果樹類等經(jīng)濟作物。所以在決定首先對哪個行業(yè)進行農(nóng)業(yè)保險補貼以及選擇何種農(nóng)作物作為補貼品種時，就要對各個行業(yè)之間的利益以及各自所處的地位進行充分的對比和權衡。

(三)農(nóng)業(yè)保險的相關法律制度和機制還不健全

1．缺乏健全的農(nóng)業(yè)保險法律保障體系

缺少專門的農(nóng)業(yè)保險法律是到導致目前我國農(nóng)業(yè)保險實踐中產(chǎn)生種種問題以及阻礙我國農(nóng)業(yè)保險進一步發(fā)展的一個非常重要的原因。我國農(nóng)業(yè)保險從20世紀50年發(fā)表展至今經(jīng)已經(jīng)歷了六十多年的歷程，但目前仍沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，沒有建立起健全的農(nóng)業(yè)保險法律保障體系，農(nóng)業(yè)保險的正式制度創(chuàng)建問題也沒有得到解決。法律制度的缺失，使得我國農(nóng)業(yè)保險的一些理論和實踐問題還未明確，使得政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導地位不明確，即使政府積極組織和推動，也缺乏法律依據(jù)。同時農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的行為也缺乏必要的保護和約束，使農(nóng)業(yè)保險難以健康持續(xù)發(fā)展。

2．巨災風險分攤機制尚未建立

農(nóng)業(yè)受自然因素影響較大，相應的農(nóng)業(yè)保險的風險也較大。如果遭遇大面積干旱、洪水、臺風等巨災，任何一家保險公司都無法單獨承擔這樣的風險，如從2009年開始的西南旱災，涉農(nóng)商業(yè)保險公司根本賠償不起。目前我國的農(nóng)業(yè)保險多是以國家補貼保費的形式繳費，由政策性保險公司牽頭進行保障。但受災農(nóng)戶從相關保險公司那里得到的賠償金額遠遠小于投入的成本和損失，很多農(nóng)民因此而認為農(nóng)業(yè)保險的保障作用十分有限。所以要真正讓農(nóng)業(yè)保險作為保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民利益這一機制實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須建立巨災風險的分攤機制和大災保險基金，鼓勵并促進更多的商業(yè)保險公司參與其中，以實現(xiàn)少數(shù)成員的損失由盡可能多的保險單位來分擔。

3．政府政策扶持遠不到位

由于農(nóng)業(yè)保險的政策性、非營利性以及巨大的風險性，導致農(nóng)業(yè)保險的成本很高，通常商業(yè)保險公司不愿意或無力進入農(nóng)業(yè)保險市場，因此政府對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持是很重要的。發(fā)達國家一般都有國家財政性補貼資金支持以及再保險支持，而在我國政府扶持卻嚴重不足。近年我國雖然提出要建立政策性的農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，但目前對農(nóng)業(yè)保險的扶持還僅是免征營業(yè)稅。在政策補貼規(guī)范方面，雖然近幾年的中央一號文件都涉及到政府補貼的有關問題，但只是概述性地提出要對參保農(nóng)戶進行保費補貼，這就不可避免地產(chǎn)生了兩個問題:第一，因為缺乏具體的規(guī)章制度，導致統(tǒng)一監(jiān)管較為困難。地方政府大都按照自己制定的條例進行操作，監(jiān)管機構沒有統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循，最終使得補貼款項難以落實。第二，對政府的補貼力度、補貼范圍以及其他補貼形式也沒有進行詳細列舉，如經(jīng)營管理費用補貼、稅收扶持等，導致地方政府在制定各自地方政策時無章可依，難以落實補貼制度并形成固定的長效機制。