作者：龐文 于婷婷 單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

從全球特殊教育發(fā)展的趨勢和人權(quán)發(fā)展的角度看，通過立法實施特殊教育已成為各國教育決策的一個重要組成部分，并成為衡量一個國家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機會是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。[1]建國以后，尤其是改革開放以來，我國特殊教育法制建設(shè)穩(wěn)步推進，一批保障殘疾人公平接受教育的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，特殊教育事業(yè)有了巨大發(fā)展。不過，正如第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)所反映的，我國6-14歲殘疾兒童在校接受義務(wù)教育的比例僅為62.06%，這意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。根據(jù)第六次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，我國15歲以上人口的總體文盲率為4.08%，而15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人，文盲率為43.29%。[2]殘疾人教育仍然是整個教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步建立健全特殊教育相關(guān)法律體系以保證殘疾人教育的公平發(fā)展。

一、我國特殊教育法律體系概況

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國特殊教育的法律體系已基本形成。表1是對我國與特殊教育有關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)梳理，從中可以看出，目前縱向上形成了的《憲法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》及部門規(guī)章、地方條例，橫向上形成了《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等，已構(gòu)成較為完整、縱橫交錯的法律體系，基本覆蓋了殘疾人教育的各領(lǐng)域和層次。其中，《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，這種將殘疾人教育寫入國家根本大法的做法在世界上是少有的，它成為我國發(fā)展殘疾人特殊教育事業(yè)的基本依據(jù)。2006年和2008年我國分別重新修訂并頒布實施的《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》用較大篇幅甚至專章對殘疾人教育作了系統(tǒng)規(guī)定。1994年出臺的《殘疾人教育條例》是我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項行政法規(guī)，它的出臺改變了以往特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面?！稐l例》明確提出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分，詳細(xì)規(guī)定了殘疾人特殊教育的組織機構(gòu)、學(xué)制體系、教育形式以及教師、物質(zhì)條件保障和獎懲等方面的內(nèi)容。教育部于1998年發(fā)布的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》這一部門規(guī)章，則對全國各級各類特殊教育學(xué)校的學(xué)籍管理、教育教學(xué)、校長及其他人員的編制設(shè)置、衛(wèi)生保健及安全工作、有關(guān)特教的經(jīng)費渠道及學(xué)校和家庭的相互配合等諸多方面作了詳細(xì)規(guī)范。此外，眾多地方性法規(guī)和條例成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人受教育權(quán)利、促進殘疾人教育事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

二、當(dāng)前特殊教育法律體系存在的問題

（一）特殊教育對象界定不一致我國《憲法》將特殊教育的對象界定為“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《殘疾人保障法》進一步明確指出接受特殊教育的殘疾人包括“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”?？梢哉f，這對特殊教育對象的界定比較全面。但在新修訂的《義務(wù)教育法》第19條中，將接受特殊義務(wù)教育的對象限定為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年”。從法律角度而言，這三個法律用語不一、彼此矛盾；從理論和現(xiàn)實角度而言，特殊義務(wù)教育的對象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾兒童、少年排除在外，這與“零拒絕”的全納教育原則相違背，也不符合當(dāng)代特殊教育具體化、個別化、特殊化的發(fā)展趨勢，對殘疾人分類由少到多、由粗略到精細(xì)的趨勢。例如，我國臺灣頒布的《特殊教育法》將身心障礙者確定為11種，美國1997年的《殘疾人教育法》修正案更是將特殊教育的對象細(xì)分為13種。[3]其實，現(xiàn)實中我國很多特殊教育學(xué)校（班）接收的學(xué)生遠(yuǎn)不止以上三種，還包括一些腦癱、自閉癥、多重殘疾等類型的少年兒童。所以，法律對特殊教育對象的界定既要做到彼此一致，還要符合社會現(xiàn)實。

（二）特殊教育立法理念較為陳舊我國特殊教育的立法理念可從兩個方面加以分析。第一，對受教育的主體———殘疾人的認(rèn)識。2008年新修訂的《殘疾人保障法》是唯一對殘疾人作出明確界定的法律，認(rèn)為“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。這是典型的“機體損傷”觀，是陳舊的個體生物醫(yī)學(xué)模式殘疾觀的反映，認(rèn)為殘疾是個人自身存在的缺陷，忽視了社會環(huán)境、法律環(huán)境、教育制度等對于殘疾人所造成的各種障礙。與此形成對比的是，2006年聯(lián)合國大會通過的、我國于次年簽字生效的《殘疾人權(quán)利公約》中將殘疾看作“是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”，其中尤其強調(diào)“無障礙的物質(zhì)、社會、經(jīng)濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要”。可見，殘疾未必會導(dǎo)致障礙，它取決于環(huán)境。這是比較先進的社會模式殘疾觀，即將殘疾人看作是人類多樣性的一個表現(xiàn)，只是由于社會的不理想造成了殘疾人在適應(yīng)社會、與社會互動中出現(xiàn)了障礙，所以要求法律設(shè)置和制度安排必須消除對殘疾人不應(yīng)有的負(fù)面態(tài)度和相關(guān)環(huán)境的阻礙。第二，對特殊教育理念的認(rèn)識?！稓埣踩私逃龡l例》是我國唯一的殘疾人教育專項法規(guī)，《條例》制定時限于當(dāng)時立法實踐情況和認(rèn)識水平，沒有體現(xiàn)出特殊教育所需要的各種先進理念，在法律原則和制度上存在著一定缺陷。例如，從上世紀(jì)90年代開始，全納教育（包容性教育）逐漸成為世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的特殊教育理念，它要求從觀念、理論和方式、方法上對殘疾人教育做重大調(diào)整，但這一新理念沒有完全反映到我國的特殊教育法律制度中去。再比如，條例中側(cè)重于學(xué)校教育，而對殘疾人參與終身學(xué)習(xí)、社會教育以及家庭教育的關(guān)注不足，對滿足殘疾人多樣化、個性化的教育需求，實施殘疾人的個別化教育，推進融入教育的規(guī)定相對欠缺等。

（三）特殊教育立法層次低、法律體系不完備我國針對特殊教育的專門法律只有《殘疾人教育條例》，但它只是一部行政法規(guī)，立法層次過低，能發(fā)揮的效應(yīng)有限。國務(wù)院、教育部曾陸續(xù)發(fā)布了一些特殊教育的制度規(guī)定，但只是以“辦法”“、通知”、“意見”的形式下發(fā)，沒有上升到國家法律法規(guī)的高度，所以同樣因為缺乏相應(yīng)的法律效力而難以引起相關(guān)部門和人員的重視。其他法律中雖然也散見有關(guān)特殊教育的規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)思想，相互銜接和整合不夠，未形成統(tǒng)一的法律體系。反觀國外很多國家，他們均制定了法律層次更高、處于核心地位的《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，在這一專門立法之下，還在各類教育基本法中獨立設(shè)章或設(shè)節(jié)進行相應(yīng)規(guī)定。所以，正如學(xué)者們所言“，由于處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，導(dǎo)致與普通教育立法相對應(yīng)或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應(yīng)有的效力層次，使其他相關(guān)特殊教育立法處于群龍無首的狀態(tài)”。[4]