本文作者：胡微微 單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院

一、（略）

(一)公共行政管理新理念

始于20世紀(jì)后半葉的典范革命,從理念著手由倡導(dǎo)調(diào)整政府奉行的傳統(tǒng)執(zhí)政理念,轉(zhuǎn)向關(guān)注國(guó)民利益、社會(huì)公平、社會(huì)正義,實(shí)現(xiàn)由“治政”向“治道”的轉(zhuǎn)變。這些理念主要集中在以下幾方面:

第一,主張社會(huì)公平與社會(huì)正義。這種理念認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重效率、經(jīng)濟(jì),或許沒有錯(cuò),但過度的傾向是以失去社會(huì)公平和社會(huì)正義為代價(jià)的,這個(gè)代價(jià)是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)公利,效率與經(jīng)濟(jì)只是實(shí)現(xiàn)公平與公利的有效路徑之一,傳統(tǒng)的政府公共行政出現(xiàn)了誤把手段當(dāng)目的的錯(cuò)位。“政治中立”并不意味著公務(wù)員沒有價(jià)值立場(chǎng),相反,公務(wù)員需要堅(jiān)定地站在國(guó)民的立場(chǎng)上,實(shí)施以公平和正義為價(jià)值取向的有效作為。

第二,主張公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授認(rèn)為,對(duì)公共組織效率、效能問題的關(guān)注使得人們與公共行政中的“公共性”越走越遠(yuǎn),人們?cè)趯?duì)經(jīng)濟(jì)、效能、個(gè)人主義、利益最大化的狂熱追求中走失,脫離了從屬于政治共同體的軌道,也帶來(lái)了因狹隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏認(rèn)為公共行政管理者不僅僅是政府雇員,立法者不僅僅為了立法工作而立法,法官也不僅僅為了審訊工作而處理訴訟。[3]18-47政府的行政管理工作必須堅(jiān)持公共目的,使用公共權(quán)力維護(hù)和增進(jìn)公共利益,這是公共行政的本質(zhì)所在。

第三,主張民主行政。民主行政是20世紀(jì)60年代新公共行政運(yùn)動(dòng)的核心理念之一,并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)別系統(tǒng)”。他們強(qiáng)調(diào),公共行政中存在公民參與、公共利益和公共價(jià)值,而非傳統(tǒng)的“價(jià)值中立”或“政治中立”。政府公共權(quán)力來(lái)自于公民授權(quán),需對(duì)公民負(fù)責(zé),也就意味著公共行政部門并不是處在價(jià)值中立位置,而是需要也必須堅(jiān)定的站到公共利益一邊。要實(shí)現(xiàn)公共行政的公共利益取向,必須采取公民參與機(jī)制,開啟民主行政。

第四,主張治道。治道是20世紀(jì)90年代新興的研究范疇。“治道所指,是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展,其中的公私部門之間以及公私部門各自的內(nèi)部的界線均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于,它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁。”[4]32治理之道將政府從惟一的管理主體解脫出來(lái),引入了公民、社會(huì)團(tuán)體等多種治理主體,隨之,管理手段和方法也多種多樣。

(二)公共行政管理新方式

在提出公共行政管理新的理念之后,改革派學(xué)者們又開始了對(duì)實(shí)現(xiàn)新理念的方式和工具的探討,這其中有來(lái)自以管理主義為基礎(chǔ)的新公共管理者、有尋求社區(qū)自治的社群主義者、有重歸市場(chǎng)占領(lǐng)的市場(chǎng)派者。無(wú)論是美國(guó)學(xué)者B•蓋伊•彼得斯(DavidOsborne)提出的四種政府治理模式[5]25-132,還是戴維•奧斯本(B•Guy•Peters)提出的五項(xiàng)政府再造戰(zhàn)略[6],都不難發(fā)現(xiàn),公共行政管理的新方式始終圍繞怎樣改造政府、誰(shuí)來(lái)幫政府分擔(dān)公共服務(wù)這兩個(gè)問題展開,而解決的答案是以科學(xué)管理方式改造政府自身、由公民社團(tuán)或是市場(chǎng)分擔(dān)政府職能。

第一,以管理主義方式改造政府。管理主義是改造政府的主要新思路,旨在使用私營(yíng)組織的管理方法管理政府抑或是公共組織,建立企業(yè)家型政府,從根本上轉(zhuǎn)變威爾遜—韋伯式的官僚組織作風(fēng)。將私人組織的管理方式融入政府組織定會(huì)為政府內(nèi)部注入活力的因素并帶來(lái)翻天覆地的變革。這種方式旨在通過對(duì)政府內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采用私人組織管理技術(shù)改變傳統(tǒng)官僚組織的低效、低能、遲緩等缺陷。

第二,以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式改造政府。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,傳統(tǒng)的官僚體制之所以沒能充分發(fā)揮作用產(chǎn)生有效率的結(jié)果,是因?yàn)槠鋲艛?缺乏競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致了活力喪失,最終走上僵死的道路。“市場(chǎng)模式的倡導(dǎo)者們?cè)O(shè)想,傳統(tǒng)的公共部門結(jié)構(gòu)存在的主要問題在于它依賴龐大、壟斷的部門,而這些部門對(duì)外界環(huán)境不能作出有效反應(yīng)。”[5]24-40因此,應(yīng)把巨大的官僚體制進(jìn)行拆解,更多地采用以合同、激勵(lì)、稅收支出等市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。民營(yíng)化也歸入此類。民營(yíng)化又稱私有化、自由化,其主要特點(diǎn)是“民進(jìn)國(guó)退”。20世紀(jì)70年代西方經(jīng)濟(jì)體遭遇嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)“滯漲”后,西方國(guó)家掀起了私有化的浪潮,開始了大規(guī)模的民營(yíng)化改革,丹尼爾•耶金稱之為“世界歷史上規(guī)模最大的一次拍賣,政府出手價(jià)值上萬(wàn)億美元的資產(chǎn)并退出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”[2]8。私人組織、民營(yíng)部門在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占領(lǐng)主要角色,甚至很多公共服務(wù)項(xiàng)目也由私人部門提供。

第三,增加公民主體參與并監(jiān)督政府管理。在市場(chǎng)和政府之外,還有一個(gè)主導(dǎo)群體,那就是公民。公民是政府權(quán)威的來(lái)源,也是政府的服務(wù)對(duì)象。公民賦予政府權(quán)力,通過政府行使公共權(quán)力治理國(guó)家,治理社會(huì)。當(dāng)政府行政管理漏洞百出時(shí),公民自然是提供解決方式的另一條重要路徑,這也就是社群主義的來(lái)源。公民可參與政府管理過程,監(jiān)督公共行政。公民還可通過社區(qū)或非營(yíng)利組織開展自治管理,解構(gòu)政府職能,打造新型的政府公共管理架構(gòu)。縱觀以上各種公共行政管理的新方式,不難發(fā)現(xiàn),無(wú)論是社群主義者還是市場(chǎng)主義者抑或是顧客戰(zhàn)略或控制戰(zhàn)略,目的都在于減少政府一方的砝碼,使公共行政的天平重歸平衡,但這無(wú)疑會(huì)帶來(lái)“架空政府”的結(jié)果。

二、現(xiàn)時(shí)期中國(guó)政府改革的約束條件

當(dāng)西方政府紛紛開展公共行政管理改革之時(shí),中國(guó)的政府管理也在坎坷中前進(jìn)。“對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)展的大國(guó)而言,基于物質(zhì)文明的積累,盡管國(guó)家發(fā)展的歷史周期……是可能大大縮短的,但是國(guó)家發(fā)展的歷史序列卻是無(wú)法跨越的。”[7]這就意味著,中國(guó)政府的行政改革需要也必須以西方為鑒,自然西方政府行政改革的最新理論與改革路徑將成為中國(guó)政府改革的應(yīng)然選擇。但是現(xiàn)時(shí)期的中國(guó),從政府、市場(chǎng)到公民社會(huì),從中國(guó)古代傳統(tǒng)文化到新中國(guó)伊始的新文化,都為中國(guó)政府開展西方式的行政管理改革設(shè)定了約束條件。

(一)來(lái)自政府主體的約束條件

1.建設(shè)中的韋伯式官僚體制

西方政府行政管理改革的背景是,與工業(yè)化文明相適應(yīng)的威爾遜—韋伯式官僚體制已經(jīng)完全建立,過度的發(fā)展造成了種種弊端,從而醞釀了改革的先聲。但與之相反,中國(guó)仍然在工業(yè)化文明的建設(shè)進(jìn)程中,與工業(yè)文明相適應(yīng)的威爾遜—韋伯式官僚體制并沒有完全建立。以韋伯式理想官僚制的標(biāo)準(zhǔn)審視中國(guó)目前的公務(wù)員體制,中國(guó)公務(wù)員制度仍在走向全面規(guī)范化的道路過程中,非人的權(quán)威結(jié)構(gòu)、一定的規(guī)則仍沒有完全建立。韋伯式官僚體制的目的在于“祛人化”,西方政府行政改革對(duì)象之一是過度的“祛人化”導(dǎo)致的僵化,而中國(guó)的公務(wù)員體制中仍然充斥著人際關(guān)系的味道,中國(guó)不是韋伯的成分太多而是太少。在韋伯式官僚體制建設(shè)未完成之時(shí)開展否定其之改革,未免使中國(guó)政府管理重回老路。