作者：張燁 梁丹輝 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

1.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范第一，私下流轉(zhuǎn)多。私下流轉(zhuǎn)指的是一種短期無償?shù)霓D(zhuǎn)包模式，農(nóng)戶在承包期內(nèi)，將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給愿意耕種的農(nóng)戶.并且雙方自行協(xié)商確定權(quán)利義務(wù)和期限。一般發(fā)生在兄弟姐妹及親戚朋友之間，特點(diǎn)為無償流轉(zhuǎn)，期限短，面積小。這種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)一步加劇了農(nóng)村土地的細(xì)碎化，不利于土地的集中和規(guī)模利用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，私下流轉(zhuǎn)案例很多，并且不向集體經(jīng)濟(jì)組織上報，還有些農(nóng)戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)土地是違反法律的，更不敢上報，統(tǒng)計(jì)起來非常困難。第二，合同化程度低。一些外出務(wù)工的農(nóng)民，大多以口頭協(xié)議的方式將自己的承包地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓給鄰居和親戚朋友等。河南省和遼寧省都根據(jù)自身情況制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，要求在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中使用該標(biāo)準(zhǔn)文本，但在現(xiàn)實(shí)的流轉(zhuǎn)中農(nóng)民為了自身方便，不按標(biāo)準(zhǔn)文本簽訂合同或者以口頭協(xié)議的方式流轉(zhuǎn)自己的土地。

2.反租倒包現(xiàn)象多“反租倒包”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會通過給付一定金額的租金的形式，租賃分散農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，將農(nóng)戶的承包地集中到集體(即為反租)，在進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局之后，將農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)通過市場的方式流轉(zhuǎn)給管理能力較高、生產(chǎn)技術(shù)較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)(即為倒包)的土地流轉(zhuǎn)方式①。在現(xiàn)實(shí)中，集體組織“倒包”所收取的租金一般都高于“反租”時給農(nóng)戶的租金，獲得了更多的差額地租，成為一些鄉(xiāng)村基層干部不顧實(shí)際情況而冒進(jìn)推行土地流轉(zhuǎn)的利益根源，甚至有些鄉(xiāng)村基層干部以“反租倒包”之名強(qiáng)行征占農(nóng)民承包地。盡管2007年國家明令禁止了農(nóng)村土地“反租倒包”的試點(diǎn)工作，但“反租倒包”現(xiàn)象仍大量存在。

3.“非糧化”傾向嚴(yán)重流轉(zhuǎn)后的承包地被用作“林業(yè)用地”、“農(nóng)家樂”、“休閑觀光”、“房地產(chǎn)開發(fā)”等現(xiàn)象較多。為響應(yīng)國家“退耕環(huán)林”的號召，完成上級下達(dá)的“退耕還林”指標(biāo)，有些地區(qū)用租用的方式把農(nóng)村承包地集中起來，在承包地上種樹，雖然起到了增加林地面積的目的，但是改變了承包地的種糧用途，違反了國家保護(hù)耕地的政策。還有一些地區(qū)，為了振興地方經(jīng)濟(jì)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，通過招商引資，征占農(nóng)民承包地，并在承包地上種植觀賞樹種和花卉，修葺房舍，建設(shè)“大漂流”、“農(nóng)家樂”等休閑觀光農(nóng)業(yè)。雖然發(fā)展了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，但是一些失地農(nóng)民的生活和生產(chǎn)得不到保障，成為大規(guī)模的上訪事件的主要原因。由于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得土地價格不斷飆升，一些開發(fā)商囤積土地。特別是城郊的農(nóng)村土地，升值空間巨大，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益很低。另外國家所有的土地可以自由買賣，轉(zhuǎn)讓價格高，農(nóng)村集體土地由于用途限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，價格低廉，一些房地產(chǎn)開發(fā)商就瞄準(zhǔn)城郊的農(nóng)村集體土地，先通過村委會等把農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)集中，然后在從村委會手中取得土地，用于房地產(chǎn)開發(fā)和買賣。“非糧化”傾向給土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)埋下了巨大隱患，“林業(yè)用地”、“農(nóng)家樂”、“休閑觀光”、“房地產(chǎn)開發(fā)”等項(xiàng)目一旦經(jīng)營管理出現(xiàn)問題，或者國家政策改變，將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民土地利益，導(dǎo)致流出承包地的農(nóng)民成為無田可種的“新流民”。

4.流轉(zhuǎn)糾紛案件較多因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛案件數(shù)量較大，以河南省通許縣為例，2009年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛253起，2010年為86起，2011年為55起。有些農(nóng)戶在前幾年將自己的承包地流轉(zhuǎn)出去，但是由于取消農(nóng)業(yè)稅并且有糧食補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的誘惑，并且在城鎮(zhèn)生活成本上升或者在城市里找不到合適工作的情況下，主動回鄉(xiāng)終止流轉(zhuǎn)合同，并索要土地耕種，而流入戶不愿意終止合同，糾紛產(chǎn)生。

5.部分村集體隨意調(diào)整承包地個別村莊無視“土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變”的政策，每五年、三年甚至一年進(jìn)行土地調(diào)整。具體做法是一方面收回死亡和遷出、嫁出本集體的成員的承包地，另一方面是給新生兒和嫁入本集體的人分配承包地，將集體承包地平均后再分配。這種做法雖然客觀上緩解了人地矛盾，特別是解決了新生兒和嫁入婦女的土地問題，但是給農(nóng)地流轉(zhuǎn)造成了障礙，因?yàn)榉€(wěn)定不變的承包經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

6.流轉(zhuǎn)土地后糧食補(bǔ)貼歸屬錯位糧食補(bǔ)貼政策的初衷是為了保障我國的糧食安全，穩(wěn)定糧食價格，降低農(nóng)民種糧成本，變相提高農(nóng)民收入。在發(fā)放的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶調(diào)查問卷中，糧食補(bǔ)貼發(fā)放到承包地流出戶的占90%，糧食補(bǔ)貼發(fā)放到承包地流入戶的占10%，也就是糧食補(bǔ)貼發(fā)放給了沒有種糧的人，而實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的流入戶沒有得到糧食補(bǔ)貼，與糧食補(bǔ)貼政策的初衷相違背。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析

1.政府角色定位不合理農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種市場行為，是農(nóng)戶自發(fā)的行為，政府發(fā)揮的應(yīng)當(dāng)是服務(wù)、指導(dǎo)、調(diào)解和幫助作用，但在具體實(shí)施過程中，政府尤其是基層政府在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)或者支配作用。為了完成流轉(zhuǎn)指標(biāo)，或發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，利用“反租倒包”的方式流轉(zhuǎn)承包地，利用承包地開發(fā)“農(nóng)家樂”、“休閑觀光旅游”或“房地產(chǎn)”，在此過程中，沒能較好的處理農(nóng)民的土地權(quán)益和利益問題，將為社會種下不安定因素的種子。

2.基層政權(quán)的執(zhí)行力不高農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村，農(nóng)村工作本身就具有繁瑣復(fù)雜的特性，而目前我國鄉(xiāng)村基層政府普遍弱化，公信力與執(zhí)行力水平有待提高。上級政府制定的良好政策，不能在基層順利的實(shí)施，如遼寧省和河南省都制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，但在實(shí)際流轉(zhuǎn)中私下交易、口頭協(xié)議仍然占據(jù)了很大份額。另外，對于一些村莊擅自的土地調(diào)整行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有給予及時的告誡和糾正。3.農(nóng)村土地比較收益相對提高近年來，農(nóng)村土地比較收益相對提高。一方面，自2006年農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)全部取消，并伴隨著糧食補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等惠農(nóng)政策的推動下，擁有土地的農(nóng)民身份所帶來的收益提高，另一方面，由于世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，我國外貿(mào)出口尤其是勞動密集型加工業(yè)外貿(mào)出口的受阻，加上物價上漲引起的城市生活成本的上升，使得外出務(wù)工的農(nóng)民收益相對變低。大量農(nóng)民工回鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地，沒有承包地的返鄉(xiāng)農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織索要承包地，或者終止流傳合同的現(xiàn)象嚴(yán)重，使得土地流轉(zhuǎn)受阻。