項目資金管理中存在的問題

在這次調(diào)研中，基層反映的主要問題是：

第一，扶持定位不合理。目前，中央、省、市（區(qū)）、縣四級均已設(shè)立了農(nóng)民專業(yè)合作社財政扶持專項資金，但基本上以示范項目為主，扶持環(huán)節(jié)也大同小異，目標(biāo)指向具有較強(qiáng)的雷同性。由合作社承擔(dān)的其他各類財政支農(nóng)項目，在扶持方向、扶持內(nèi)容上也與各級財政專項資金有所交叉，分工定位不合理，形不成合力。

總體來看，扶持資金普遍存在重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)的傾向，不利于合作社加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，提高經(jīng)營管理水平，培養(yǎng)成員的合作意識。

第二，條件設(shè)置不科學(xué)。今年省級財政專項申報指南，要求入社成員100人以上，銷售收入1000萬元以上，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)率100%。基層反映，這樣的扶持條件門檻太高，真正能夠滿足全部條件的合作社少之又少。有些條件設(shè)置沒有考慮到產(chǎn)業(yè)的特色和地方的特點，比如入社成員數(shù)，從規(guī)模經(jīng)營的角度看，并不是越多越好，而應(yīng)該考慮合作社的經(jīng)營面積和規(guī)模。門檻過高，會造成兩個后果：一是合作社申報材料作假，二是目標(biāo)群體選擇過窄，使一些正處于發(fā)展期的合作社難以獲得扶持，不能體現(xiàn)財政資金的公平性。

第三，帶動作用不明顯。毋庸諱言，現(xiàn)在的項目評審機(jī)制有一定缺陷。評審的專家并不了解合作社的情況，只能依靠申報材料了解信息，結(jié)合設(shè)定的量化評價指標(biāo)作出取舍。在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分合作社運作不夠規(guī)范，與成員利益聯(lián)結(jié)不緊密，處于松散經(jīng)營狀態(tài)，并不能真正發(fā)揮合作社的帶動幅射作用。一些合作社存在少數(shù)人操縱等問題，成員參與度不高，很難分享在收益分配、財政扶持方面的好處。還有一些合作社雖然運作比較規(guī)范，也獲得了多次扶持，但缺乏好的合作社帶頭人，只會生產(chǎn)，不懂市場，成員人數(shù)和銷售收入還維持在多年前的水平，帶動作用十分有限，背離了財政扶持的初衷。

第四，相關(guān)手續(xù)不簡便。財政部門為了規(guī)范項目資金管理，在相關(guān)手續(xù)上把關(guān)比較嚴(yán)格，這是可以理解的。但基層也反映，有些手續(xù)應(yīng)該人性化處理。比如，合作社實施項目時，特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，許多是由自身和農(nóng)民來參與建設(shè)，無法提供正式的憑證和記賬依據(jù)。合作社為了報賬，只能去代開發(fā)票，無形中增加了稅收成本，但實際效果是一樣的。還有一些合作社反映，項目資金撥付時間過長，影響合作社項目的按期實施。第五，監(jiān)管措施不到位。為了強(qiáng)化資金管理，一般采取項目直補(bǔ)，事后報賬的做法，有效防止了項目資金層層截留、挪用、滯留的弊病，也大大減少了基層合作組織隨意侵占、挪用項目資金的機(jī)會，起到了較好的監(jiān)管作用。但是，由于財政部門對合作社的項目資金開支，只能在財務(wù)手續(xù)合法性的層面上進(jìn)行核準(zhǔn)，無法對開支的真實用途進(jìn)行核準(zhǔn)，因此，仍存在一定的漏洞。就上級部門而言，只能依靠抽查、督查等手段來加強(qiáng)項目資金的監(jiān)管，但扶持項目數(shù)量眾多，更多的合作社游離于監(jiān)管之外。從基層部門來說，只增加工作任務(wù)，不增加工作經(jīng)費，缺乏加強(qiáng)監(jiān)管的積極性。

完善財政支持政策的建議

完善財政支持政策的總體目標(biāo)，要能夠提升專業(yè)合作社發(fā)展水平，能夠提高財政扶持資金的使用效益，能夠保障財政扶持資金的公平公正。

第一，各級扶持資金要形成合理分工。市級以上的財政專項資金，要扶持的合作社面廣量大，只能通過示范項目的方式予以重點扶持。但是，在扶持的條件上，中央、省、市可以逐步降低門檻，適當(dāng)兼顧不同規(guī)模的合作社，促進(jìn)均衡發(fā)展?？h級財政專項扶持資金，應(yīng)該采取普惠制的扶持方式。凡通過審查，新列入專業(yè)合作社名錄的，可根據(jù)合作社規(guī)模，分別給予數(shù)額不等的以獎代補(bǔ)資金，用于提升合作社的規(guī)范化建設(shè)水平。

第二，扶持有持續(xù)發(fā)展能力的合作社。從根本目的上說，財政扶持資金不是“施舍”，而是為了促進(jìn)合作社的規(guī)范發(fā)展，能夠充分發(fā)揮示范帶動作用，讓更多的農(nóng)民通過合作社增收致富。在選擇扶持對象時，必須著重考慮合作社是否具有持續(xù)發(fā)展的能力。因此，在項目申報方式上要加快探索“陽光”操作，努力做到公開、公平、公正。項目申報、資金下達(dá)通知必須在網(wǎng)上公開，接受各方監(jiān)督。

為確保公開的有效性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定申報對象后，應(yīng)將申報的有關(guān)情況在政務(wù)公開欄予以公示，促進(jìn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的合作社合理競爭。在條件成熟的情況下，要逐步將項目扶持情況在村務(wù)公開欄公示。通過“陽光”申報，將一部分“掛牌”、“翻牌”合作社剔除在扶持范圍之外，使真正有發(fā)展?jié)摿Φ暮献魃绲玫椒龀?，帶動更多的農(nóng)民成員受益。

第三，加快建立財政扶持項目儲備庫。為了合理安排財政扶持資金，建議由財政部門牽頭、農(nóng)辦系統(tǒng)配合，加快建立專業(yè)合作社支農(nóng)項目儲備庫，項目儲備每年增補(bǔ)一次。今后，凡申報各級專業(yè)合作社財政專項資金和其他支農(nóng)項目的，必須在項目儲備庫中選取。這樣既可以避免項目的多頭申報，又可以解決支農(nóng)資金使用分散的問題，提高財政支農(nóng)資金的績效整合，做大做強(qiáng)合作社。

第四，突出財政專項資金的扶持重點。市級合作社財政專項資金，一方面要不斷加大扶持力度，另一方面要突出扶持重點。一是要提升合作社服務(wù)能力。扶持環(huán)節(jié)要向大多數(shù)成員能夠受益的基礎(chǔ)設(shè)施、品牌銷售、農(nóng)產(chǎn)品加工傾斜；二是加強(qiáng)合作社內(nèi)部培訓(xùn)。逐步改變重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)的傾向，財政扶持資金應(yīng)更多用于合作社內(nèi)部培訓(xùn)，不斷提高合作社成員的生產(chǎn)技術(shù)、管理水平和合作意識；三是要促進(jìn)合作社規(guī)范化建設(shè)。建議對內(nèi)部運作規(guī)范、合作機(jī)制完善、服務(wù)水平較高的合作社，給予規(guī)范化建設(shè)獎勵，以獎代補(bǔ)。

扶持對象主要是5個縣級市的合作社以及市轄區(qū)其他類型合作社；四是開展貸款財政貼息試點。利用增量扶持資金，對專業(yè)合作社一年以上期限貸款，按利息的30%-50%予以補(bǔ)貼，既解決合作社的融資困難，又促進(jìn)合作社的做大做強(qiáng)；五是探索建立融資風(fēng)險平臺。由市級財政出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社融資風(fēng)險基金。由各級農(nóng)辦推薦信譽(yù)高、發(fā)展好、帶動強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社作為首批融資服務(wù)對象，由銀行給予一定額度的授信貸款。如銀行在放貸中出現(xiàn)呆賬，其損失由銀行與風(fēng)險基金各自按比例分擔(dān)。對惡意不還款的合作社，永久取消其農(nóng)業(yè)財政扶持資格。