作者：徐梅    單位：外交學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)院

地方公共品供給中的政府集權(quán)與分權(quán):基于財(cái)政聯(lián)邦主義的解釋

一國(guó)財(cái)政體制在中央、地方財(cái)政關(guān)系上的差異集中體現(xiàn)為財(cái)政集權(quán)主義(fiscalcentralism)和財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism)。財(cái)政聯(lián)邦主義主要利用公共品、稅收和公債影響理論、政治過(guò)程的公共選擇理論以及區(qū)位理論的各種觀點(diǎn)，對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家中產(chǎn)生的具體財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行分析。具體而言，財(cái)政聯(lián)邦主義理論試圖對(duì)下述問(wèn)題作出回答:采取聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的理由，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分配的規(guī)則和不同政府水平的收入來(lái)源，從一種權(quán)限向另一種權(quán)限的自由地和無(wú)限制地轉(zhuǎn)移的效率性質(zhì)，以及政府之間收入轉(zhuǎn)移的作用和它們?cè)诼?lián)邦結(jié)構(gòu)中的最好的形式。〔7〕

財(cái)政聯(lián)邦主義作為處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范性制度，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在財(cái)政職能和收支上具有一定的獨(dú)立性和自主性。在財(cái)政集權(quán)主義下，盡管中央政府也將一部分收支劃分給地方自己去組織安排和使用，但實(shí)際上，只有中央財(cái)政才是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，地方財(cái)政從根本上看，是不能稱(chēng)之為一級(jí)財(cái)政的。在財(cái)政聯(lián)邦主義下，地方政府都擁有相當(dāng)大的獨(dú)立性和財(cái)權(quán)上的自主性。財(cái)政聯(lián)邦主義的主要特征有:(1)地方政府財(cái)政主要對(duì)相應(yīng)的各級(jí)議會(huì)負(fù)責(zé)，中央和各級(jí)地方財(cái)政之間相對(duì)獨(dú)立，沒(méi)有統(tǒng)一的“國(guó)家預(yù)算”。(2)按公共品的受益范圍大小確定各級(jí)政府的職責(zé)和各級(jí)財(cái)政支出的范圍。各級(jí)政府的事權(quán)劃分比較明確。西方財(cái)政學(xué)界普遍認(rèn)為，政府具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能，并把事關(guān)國(guó)家全局利益的分配職能和穩(wěn)定職能主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強(qiáng)的資源配置職能方面可以有更多的作為。(3)各級(jí)政府財(cái)政均有自己相對(duì)獨(dú)立的收入，這也是各級(jí)政府行使事權(quán)和實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的根本保證。(4)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系以憲法和其他法律形式加以規(guī)范，對(duì)于各級(jí)財(cái)政活動(dòng)的協(xié)調(diào)，主要是依靠法律和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行。(5)各級(jí)地方政府擁有“獨(dú)立”的地位，但從根本上看，仍然受到中央財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)和制約。〔8〕財(cái)政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)集中分布在五個(gè)研究領(lǐng)域，形成了五個(gè)研究分支。

第一個(gè)分支以斯蒂格勒和布坎南為代表，〔9〕主要研究地方政府的最優(yōu)規(guī)模問(wèn)題。斯蒂格勒從中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作說(shuō)明地方政府存在的合理性，認(rèn)為不同地區(qū)的居民有權(quán)通過(guò)投票對(duì)自己所需要的地方公共品的數(shù)量和種類(lèi)進(jìn)行表決，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，為了實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和分配公平，地方公共品的供給決策應(yīng)有地方政府作出，從而論證了地方政府存在的合理性和其作用范圍。布坎南則把社區(qū)比作俱樂(lè)部，俱樂(lè)部是為分享某種利益而聯(lián)合起來(lái)的人們的一個(gè)自愿協(xié)會(huì)。他認(rèn)為，隨著社區(qū)新遷入人口的增加，原來(lái)提供地方公共品的固定成本由更多居民來(lái)分擔(dān)，使人均成本下降。但新遷人口的增加也會(huì)帶來(lái)新的外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，使社區(qū)變得擁擠，地方公共品的消費(fèi)出現(xiàn)緊張。二者相互作用，當(dāng)社區(qū)的外部不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的邊際成本，即擁擠成本，和新人口遷入使提供地方公共品的固定成本下降所帶來(lái)的邊際節(jié)約相等時(shí)的社區(qū)規(guī)模為最優(yōu)。

第二個(gè)分支以馬斯格雷夫和奧茨為代表，主要研究中央政府與地方政府之間的最優(yōu)分權(quán)問(wèn)題。〔10〕這一領(lǐng)域的一個(gè)重要成果是奧茨的“最優(yōu)分權(quán)理論”。奧茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已為最優(yōu)的假設(shè)下，通過(guò)對(duì)社會(huì)福利最大化的一般均衡分析，論證了由各級(jí)地方政府提供部分公共品比中央政府統(tǒng)一等量的提供公共品要有效率得多，分權(quán)收益和公眾對(duì)公共品的需求變化有明顯的正相關(guān)關(guān)系。

第三個(gè)分支以特里西為代表，主要研究地方公共品的偏好顯示問(wèn)題。〔11〕他認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好時(shí)由于各種主客觀因素的干擾會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤，對(duì)地方公共品的偏好誤識(shí)使其提供的公共品不是太多，就是太少。實(shí)行地方分權(quán)，由地方政府提供地方公共品，能糾正中央政府的公共品偏好誤識(shí)，促進(jìn)資源配置優(yōu)化和增進(jìn)社會(huì)福利。

第四個(gè)分支以布賴(lài)頓為代表，主要研究政府的組織成本問(wèn)題。〔12〕他認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以降低要素的流動(dòng)成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府協(xié)作成本，最優(yōu)分權(quán)水平就是使上述成本總和最小的水平。

第五個(gè)分支以蒂博特、布賴(lài)頓(Tiebout，1956;Breton，1965)為代表，主要研究地方政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。蒂博特的“以足投票”理論認(rèn)為，在居民可以自由遷移的條件下，地方政府在提供地方公共品方面的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一個(gè)社區(qū)，從而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特強(qiáng)調(diào)的是同一層級(jí)的地方政府之間的水平競(jìng)爭(zhēng)。布賴(lài)頓則研究了政府之間的垂直競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，他認(rèn)為不同層級(jí)的地方政府為了提高他們的“市場(chǎng)份額”即為其居民提供地方公共品，彼此之間會(huì)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，使他們提供的地方公共品的數(shù)量和種類(lèi)達(dá)到最優(yōu)。

事實(shí)上，在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)，特別是地方公共投資活動(dòng)中，中央政府與各級(jí)地方政府之間的權(quán)利與責(zé)任劃分并不是固定不變的，而是必須隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)展及地方公共投資的變化，不斷調(diào)整和優(yōu)化。財(cái)政聯(lián)邦主義從政府行為的成本和收益分析出發(fā)，強(qiáng)調(diào)分散化的政府結(jié)構(gòu)能夠降低公共品供求信息的顯示費(fèi)用和傳遞費(fèi)用，從而使公共品的供給更適合區(qū)域公眾的需要，增進(jìn)區(qū)域公眾的福利。此外，在人口自由遷移條件下，地方政府提供的公共品往往能夠被非轄區(qū)內(nèi)的居民使用，從而導(dǎo)致地方公共品供給不足，這為中央政府對(duì)地方政府的公共投資補(bǔ)助提供了理由。然而，財(cái)政聯(lián)邦主義畢竟是以美國(guó)的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)為研究對(duì)象的，很大部分研究結(jié)果是對(duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，這使得其作為一種解釋現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的工具具有一定的片面性。我國(guó)是一個(gè)由多級(jí)政府構(gòu)成的非均衡發(fā)展大國(guó)，中央與地方之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整直接影響到區(qū)域公共投資的有效性，影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)中央與地方的分權(quán)具有不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的特點(diǎn)，在借鑒公共品理論和財(cái)政聯(lián)邦主義理論時(shí)，要注意從國(guó)情出發(fā)吸收一些具有普遍性意義的論點(diǎn)和分析工具，為規(guī)范中央與地方關(guān)系，提高地方公共投資績(jī)效服務(wù)。