WTO談判農(nóng)業(yè)承諾對我國糧食安全和農(nóng)民收入的影響是一個極為重要的問題。分析之前做兩點說明,一是本文討論的我國WTO談判農(nóng)業(yè)承諾內(nèi)容來自美方發(fā)布的“市場準(zhǔn)入和議定書承諾”(下面簡稱“議定書”),因而在分析的一個前提性假定是美方文件真實反映了雙邊談判的實際情況。二是本文僅限于從經(jīng)濟方面分析,未涉及我國進(jìn)入WTO可能帶來的非經(jīng)濟性利益或成本。基本看法是,如果能夠在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)承諾基礎(chǔ)上進(jìn)入WTO,對我國農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟的影響從整體和長期來看是有利的,對于改善我國經(jīng)濟下世紀(jì)國際競爭環(huán)境和實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有極為重要的積極作用。對這一可能前景的重大深遠(yuǎn)意義應(yīng)有充分認(rèn)識。然而,農(nóng)業(yè)承諾也不可避免對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生短期調(diào)節(jié)壓力,對農(nóng)民收入增長帶來某些不利影響。因而,應(yīng)當(dāng)考慮采用適當(dāng)?shù)膽?yīng)對政策,幫助農(nóng)民更好地利用進(jìn)入WTO帶來的新機遇,并控制和化解對農(nóng)民收入(特別是中西部經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)農(nóng)民收入)可能發(fā)生的不利影響。

“中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議”對我國農(nóng)業(yè)和糧食安全的具體體現(xiàn)

已經(jīng)達(dá)成的“中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議”涉及我國在小麥、柑桔、肉類進(jìn)口衛(wèi)生檢疫方面所做的政策調(diào)整和讓步。其中對美國“矮腥黑穗病(TCK)”小麥產(chǎn)區(qū)的小麥進(jìn)口禁運政策改變,尤其具有關(guān)鍵性意義。

“矮腥黑穗病”(TCK)是一種小麥病害,具有種子傳播、土壤傳播、遠(yuǎn)地傳播并且難以根除的特性,小麥感染該病后會嚴(yán)重減產(chǎn)。不過,TCK小麥面粉經(jīng)過加工食用對人類健康一般沒有負(fù)面影響。我國沒有TCK病害,美國太平洋西北部的7個州(如華盛頓、蒙大那等)小麥產(chǎn)區(qū)有TCK病害。為了防止TCK通過貿(mào)易方式傳入并危害我國小麥生產(chǎn),我國從70年代初開始對TCK疫區(qū)出產(chǎn)的小麥實行進(jìn)口禁運。對此,美方認(rèn)為不必要和不合理,長期以來通過多種渠道要求我國解除這一禁運。

一般而言,通過適當(dāng)?shù)膭又参餀z疫手段保護(hù)國內(nèi)動植物安全,屬于一國主權(quán)范疇內(nèi)容。維護(hù)主權(quán)的根本原則無疑不可讓步。然而,在實際政策手段選擇上,則應(yīng)當(dāng)在確保上述原則的前提下,具體考慮政策實施效率以及政策本身的科學(xué)性和透明度,并與有關(guān)國際多邊規(guī)則相銜接。

從有關(guān)TCK小麥進(jìn)口解禁問題的討論看,關(guān)注的焦點集中在兩個問題上:一是允許TCK小麥進(jìn)口是否會通過病害傳染對我國國內(nèi)小麥生產(chǎn)帶來災(zāi)難性后果;二是這一政策調(diào)整是否會導(dǎo)致美國進(jìn)口小麥急劇上升并危害我國糧食安全。

第一個問題無疑具有重大而嚴(yán)肅的含義。系統(tǒng)閱讀近年討論這一問題的文獻(xiàn)材料,我國政府有一點原則很明確,就是在考慮調(diào)整TCK禁運政策時,替代性辦法必須能夠確保國內(nèi)小麥生產(chǎn)不受境外TCK侵害。例如,在談到一些專家關(guān)于防范我國小麥生產(chǎn)通過貿(mào)易渠道受TCK侵害的建議時,一位領(lǐng)導(dǎo)人于1996年1月4日在有關(guān)專題會議上明確指出,決不能讓進(jìn)口小麥把TCK傳進(jìn)來。就是專家同意了,也不能進(jìn),因為老百姓不會同意。病蟲害傳進(jìn)來,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害,造成無窮后患。可見這一原則一直是明確的。

我個人理解,這次我國在TCK問題上改變政策,決不是放棄通過衛(wèi)生檢疫保護(hù)國內(nèi)小麥生產(chǎn)的原則立場,而是在控制TCK的方法上做了務(wù)實有效的調(diào)整。對此可以從兩方面來看:首先這是一個務(wù)實的調(diào)整。以前的禁運政策一定程度上以“零風(fēng)險”要求為假想目標(biāo)。實際上,由于美國國內(nèi)與其它產(chǎn)地小麥混雜后出口到我國,我國近年海關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)不止多起美國進(jìn)口小麥包含受TCK感染樣本,說明疫區(qū)禁運政策并不能保證實現(xiàn)“零風(fēng)險”目標(biāo)。可見,過去禁運政策在目標(biāo)和手段之間存在不盡吻合之處。另外,禁運政策難以從有關(guān)多邊規(guī)則方面得到必要的支持,因而必然會受到我國貿(mào)易伙伴的質(zhì)疑和責(zé)難。應(yīng)當(dāng)看到,這些問題在7O年代不突出,并且即便存在對我國經(jīng)濟利益的制約性也不會顯著,因而當(dāng)時采取禁運政策是適當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)在,無論是國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境還是我國經(jīng)濟的對外開放水平都已發(fā)生根本變化,從而使我們考慮這一問題的基本背景發(fā)生了相應(yīng)的改變。近年來中美之間有關(guān)這一問題長期爭論表明,在我國經(jīng)濟面臨與70年代根本不同的國際化背景下,繼續(xù)維持原先政策的機會成本很高,缺乏現(xiàn)實性。因而,政府在慎重考慮利弊的前提下,順時應(yīng)變地進(jìn)行政策調(diào)整是務(wù)實和明智的。

第二,這也是一個有效的調(diào)整。這一點尤其重要。根本問題在于,從我國政府采取的對策來看,新的監(jiān)管和檢疫政策并未犧牲實現(xiàn)給定目標(biāo)的有效性。有效性主要表現(xiàn)在兩方面,一是動植物檢疫部門將一如既往地加強對美國進(jìn)口的糧食和農(nóng)產(chǎn)品海關(guān)衛(wèi)生檢疫,確保能夠查出所有受TCK感染的進(jìn)口小麥(無論從疫區(qū)還是非疫區(qū)進(jìn)口),使之不得進(jìn)入我國小麥產(chǎn)區(qū)。二是將TCK小麥轉(zhuǎn)運到海南省加工處理,為此海南省依據(jù)中央指示精神正考慮在洋浦開發(fā)區(qū)加快建設(shè)專門處理TCK小麥的面粉加工廠。之所以選擇海南,主要有以下幾點考慮:其一,海南不具備小麥生產(chǎn)的氣候條件,因而TCK對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有危害。其二,TCK小麥面粉加工食用對人類健康無害,所以對消費者沒有不利影響。其三,海南地理位置與可能傳播TCK的北方小麥產(chǎn)區(qū)(主要在西北部地區(qū))海峽相隔并距離遙遠(yuǎn),完全有可能通過適當(dāng)措施保證TCK小麥麩皮不進(jìn)入我國大陸,有效實現(xiàn)保護(hù)我國小麥生產(chǎn)免受TCK危害的目標(biāo)。

再來看TCK進(jìn)口小麥解禁對我國小麥貿(mào)易市場國內(nèi)小麥自給率的影響。第一,由于新政策允許太平洋西北部TCK小麥產(chǎn)區(qū)小麥向我國出口,因而其直接影響會使美國對華出口小麥的產(chǎn)區(qū)分布結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變動。第二,TCK小麥對華出口可以就近從美國西海岸起運,向我國出口小麥運費比現(xiàn)在從南部黑西哥海灣離岸運費會有所降低(估計每噸10美元左右),這一因素會使美國小麥競爭力有所上升,因而有助于提升美國小麥在我國進(jìn)口市場的占有率。第三,由于我國現(xiàn)階段主要利用非關(guān)稅手段控制小麥和糧食進(jìn)口量,因而TCK小麥解禁本身并不直接影響我國小麥進(jìn)口數(shù)量,對我國小麥生產(chǎn)不應(yīng)有重要影響,也不會對農(nóng)民收入產(chǎn)生明顯影響。因而,就上述政策本身影響而言,它會對我國小麥進(jìn)口的產(chǎn)地分布發(fā)生作用,但對進(jìn)口數(shù)量不會產(chǎn)生顯著影響。

另外,農(nóng)業(yè)協(xié)議還涉及柑桔和肉類解禁和放松限制。與TCK小麥解禁有所不同,這方面政策調(diào)整可能會使這兩類商品進(jìn)口量有所上升。然而,從這兩類商品比較競爭力看,國外產(chǎn)品競爭優(yōu)勢主要不在價格方面,而在品種和質(zhì)量方面,估計進(jìn)口需求增長可能主要限于像大飯店、高收入階層等對優(yōu)特產(chǎn)品特殊需求的較小范圍內(nèi),因而影響應(yīng)是局部性和有限的。