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協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景

2021-4-10 | 公共管理

摘要：協(xié)作性公共管理是西方公共行政研究中逐漸呈現(xiàn)出的理論內(nèi)核。作為一種研究組織間關(guān)系管理理論,協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)來源于資源依賴?yán)碚摗⒄g管理和網(wǎng)絡(luò)理論。目前學(xué)者們對(duì)協(xié)作性公共管理的研究重心集中在協(xié)作的結(jié)構(gòu)、過程、協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)以及參與者四個(gè)方面。協(xié)作性公共管理的未來發(fā)展需要解決協(xié)作中的權(quán)力影響、責(zé)任問題并認(rèn)識(shí)到協(xié)作并非一定是有益的。

 

關(guān)鍵詞：協(xié)作性公共管理;現(xiàn)狀;前景

 

一、協(xié)作性公共管理的興起

現(xiàn)代管理理論是建立在專業(yè)分工的基礎(chǔ)之上的。管理的任務(wù)在于通過設(shè)計(jì)使每個(gè)子單位只關(guān)注自身而忽略其他單位從而將個(gè)人的局限轉(zhuǎn)換為組織的力量。它認(rèn)為復(fù)雜的任務(wù)可以分解為小的、相對(duì)獨(dú)立的組織成分,通過分別處理這些小的部分,就能夠?qū)崿F(xiàn)組織的總體目標(biāo)[1 ] (第69 頁) 。這種分解任務(wù)的方式一般有兩種,一種是根據(jù)職能進(jìn)行分工,從而形成組織的各職能部門;另一種分解方式是根據(jù)地域進(jìn)行分工,從而形成各不相同的管轄地域。這樣一種管理思路在我們頭腦中已經(jīng)根深蒂固,以至于當(dāng)我們面臨任何新問題、突發(fā)問題時(shí),我們首先的反應(yīng)就是,應(yīng)該由哪個(gè)部門或哪個(gè)地方負(fù)責(zé)處理? 如果沒有現(xiàn)有的部門或地方對(duì)該問題的處理負(fù)責(zé),人們往往建立起一個(gè)新的職能部門或設(shè)置一級(jí)政府來處理這樣的問題。正如Kettl 所言,邊界已經(jīng)構(gòu)成公共行政和政府的根本[2 ] (第10 頁) 。
然而,隨著近代社會(huì)分工向縱深發(fā)展,我們發(fā)現(xiàn)這樣的思路已經(jīng)逐漸面臨著根本的困境。正如1993 年績效評(píng)審報(bào)告所言:政府機(jī)構(gòu)一再發(fā)現(xiàn)很難去實(shí)現(xiàn)客戶的需求,原因在于組織邊界的障礙。在一個(gè)快速變化的世界里,最佳的解決方案不是重新設(shè)計(jì)組織圖表,而是融化組織間的強(qiáng)大邊界[3 ] (第48頁) 。同樣,Brookings 的《改進(jìn)政府績效》系列中也指出,今天服務(wù)于公民意味著尋找方法來跨越轄區(qū)邊界,這要求聯(lián)邦所有層面的官僚都堅(jiān)決地致力于培育一種善于跨越邊界的政府管理人才,那些突破自己組織的界限,從其他組織中尋找能夠一起解決問題的同僚[4 ] (第60 頁) 。導(dǎo)致這種變化的因素主要有以下兩個(gè)方面,一是全球化時(shí)代的來臨使得行政管轄邊界已經(jīng)越來越模糊,交通的便利和信息傳遞的迅捷使得各種跨越邊界的行為越來越常見。這種情況下公共行政面對(duì)的是一種全新的生態(tài)環(huán)境,傳統(tǒng)“內(nèi)部”問題日益外溢和無界化,建立在封閉管理轄區(qū)和地域基礎(chǔ)上的管理理念和體制也日益顯得軟弱無力。另一方面,現(xiàn)代社會(huì)面臨的問題越來越復(fù)雜化,許多問題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問題的解決成為不可能,同時(shí)也因?yàn)閺?fù)雜的相互依賴關(guān)系而使得解決該類問題的一個(gè)層面的努力往往會(huì)產(chǎn)生或加劇另外的問題。這類沒有明確解決方案的所謂奇特問題(wicked problem) 不斷涌現(xiàn)[ 5 ] (第1552169 頁) ,沒有一個(gè)政府部門或者政府單位有足夠的能力去解決這些問題,公共組織之間的相互依賴性日益凸顯,傳統(tǒng)的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下,有學(xué)者認(rèn)為,今天的世界上,權(quán)力是分散而非集中的;任務(wù)是去分化的(de2differentiated) 而非可以分割和專門化的。正如層級(jí)制組織是農(nóng)業(yè)時(shí)代的主要組織形式,官僚制是工業(yè)化時(shí)代的主要組織形式,而信息時(shí)代要求的組織形式是那些具有可滲透的結(jié)構(gòu),其中個(gè)人可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來的組織[6 ] (第23 頁) 。
這一切都表明,我們的時(shí)代,需要一種新的管理理念和模式,這種新的理念和模式是什么? 目前可以見到的標(biāo)識(shí)語有很多,如強(qiáng)調(diào)治理單位之間結(jié)構(gòu)關(guān)系的“網(wǎng)絡(luò)化治理”、強(qiáng)調(diào)公私伙伴關(guān)系的“跨部門協(xié)作”、強(qiáng)調(diào)整體化政府的“協(xié)同政府”、強(qiáng)調(diào)地理疆域及部門跨越的“跨域治理”等。鑒于協(xié)作性公共管理目前的使用頻率越來越強(qiáng),而且它能夠較好地涵蓋網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門協(xié)作、協(xié)同政府、跨域治理等術(shù)語的內(nèi)涵,包括了治理單位之間的結(jié)構(gòu)、公私關(guān)系、整體政府和地理的跨越,更重要的是,它凸顯出這種新管理理念的本質(zhì)———“協(xié)作”,因此,本文將采用協(xié)作性公共管理這一術(shù)語,并在這一標(biāo)簽下綜述相關(guān)研究成果。
所謂協(xié)作性公共管理,是指一種在多樣化組織中的運(yùn)作過程,能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問題[ 7 ] (第33 頁) 。在這一界定中,最關(guān)鍵的詞語是協(xié)作(collaboration) ,即參與各方看到問題的不同層面,能夠建設(shè)性地利用他們的差異并尋求解決方法,這種方法和視角往往超越他們自己對(duì)于什么可能和可行的有限視角[ 8 ] (第5 頁) 。協(xié)作不是結(jié)果,而更應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,是利益相關(guān)人為他們的共同未來承擔(dān)決策責(zé)任的過程,這一過程包括自主的行動(dòng)者通過正式和非正式的協(xié)商進(jìn)行互動(dòng),共同創(chuàng)造規(guī)則和結(jié)構(gòu)來管理他們的關(guān)系,確定行動(dòng)方式,或就那些使他們走到一起的問題進(jìn)行決策[9 ](第20233 頁) 。在協(xié)作關(guān)系中,沒有一方知道最終的答案,沒有一方知道問題該如何解決,問題的解決往往產(chǎn)生于各方之間的協(xié)商、互動(dòng)之中。協(xié)作關(guān)系的研究者認(rèn)為,那種想當(dāng)然地認(rèn)為協(xié)作性努力中的各方已經(jīng)形成了某種組織關(guān)系的觀點(diǎn)過低地估計(jì)了協(xié)作過程的發(fā)展特點(diǎn),忽略了讓利益相關(guān)者走到一起來的最初努力的復(fù)雜性。在缺乏規(guī)則的情況下非正式的互惠得以建立的過程,與最終出現(xiàn)的正式協(xié)調(diào)安排對(duì)于協(xié)作來講都是同等重要的。
由此我們可以看到“, 協(xié)作”與“協(xié)調(diào)”有著明顯的不同。協(xié)調(diào)是通過各種不同的努力改變或使得獨(dú)立的組織、員工或資源之間的關(guān)系變得更通暢[ 10 ] (第41 頁) ,它強(qiáng)調(diào)的是減少?zèng)_突和摩擦,以實(shí)現(xiàn)這樣一種狀態(tài),即沒有或盡可能少地出現(xiàn)冗余、不連貫以及空白[11 ] (第295 頁) 。協(xié)調(diào)的層級(jí)特點(diǎn)非常明顯,往往由一個(gè)中央機(jī)構(gòu)通過更清晰的組織分工來實(shí)現(xiàn)下級(jí)單位之間的協(xié)調(diào)。如Stein 認(rèn)為,諸如囚徒困境之類的具有共同利益的兩難困境中,需要的是協(xié)作,即只有一個(gè)最優(yōu)均衡,而個(gè)體的獨(dú)立決策往往導(dǎo)致帕累托無效的結(jié)果———每個(gè)行動(dòng)者都愿意選擇那個(gè)非帕累托最優(yōu)的結(jié)果。為解決這類問題、確保帕累托最優(yōu)的結(jié)果,各方必須進(jìn)行協(xié)作,并且有對(duì)偏離行為的足夠強(qiáng)大的威懾。而在面臨公害的困境中,行動(dòng)者各方都希望避免某一結(jié)果的產(chǎn)生,盡管他們各自追求的并不一致。在這種情況下,需要的只是協(xié)調(diào),即確保某一狀態(tài)不會(huì)實(shí)現(xiàn)即可,最終的均衡狀態(tài)有很多種。而且這種結(jié)果將是自執(zhí)行的,即各方對(duì)這種均衡的偏離只會(huì)傷害自己,因此不存在著監(jiān)控和服從的問題[12 ] (第2992324 頁) 。
許多學(xué)者都相信,協(xié)作性公共管理完全不同于傳統(tǒng)的公共管理,相對(duì)于傳統(tǒng)等級(jí)制的自上而下的管理,協(xié)作性公共管理是一種由內(nèi)而外的管理,它的產(chǎn)生是基于組織之間的相互信任、共同的依賴性、相互之間存在共同的價(jià)值理念。傳統(tǒng)公共管理者在面對(duì)來自市民的要求時(shí),會(huì)回答:“是的,我們可以提供這種服務(wù)。”或者“, 不,我們不能夠這樣做。”而協(xié)作性公共管理的回應(yīng)是:讓我們一起努力來看看我們可以怎樣做出改進(jìn)。傳統(tǒng)的等級(jí)制體制要求的管理技能是POSDCORB ,即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。但協(xié)作性公共管理要求的技能完全不同,它強(qiáng)調(diào)多個(gè)參與者在多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的共同協(xié)作,建立長期合作伙伴關(guān)系,來完成任何一方所無法獨(dú)立承擔(dān)的工作。盡管傳統(tǒng)的政府管理中可能偶爾也會(huì)出現(xiàn)協(xié)作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一種例外,而非常態(tài)的管理方式。隨著全球化腳步的加快,協(xié)作性公共管理的規(guī)模將日益擴(kuò)大,并占據(jù)政府管理的主要內(nèi)核,這使得公共事務(wù)的管理在實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)政府管理的本質(zhì)不同。政府在面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)的時(shí)候,已經(jīng)變得越來越傾向于尋求與外部組織的協(xié)作,傳統(tǒng)的行政管理將變成一種內(nèi)化于政府內(nèi)部的管理活動(dòng),政府將逐漸以協(xié)作性公共管理活動(dòng)為主處理公共事務(wù),協(xié)作性公共管理將會(huì)逐漸取代傳統(tǒng)的行政管理。
 

二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)

協(xié)作性公共管理研究主要關(guān)注的是組織層面的分析,因此,從理論來源上看,其發(fā)展是建立在資源依賴、政府間管理和網(wǎng)絡(luò)理論基礎(chǔ)之上的。資源依賴?yán)碚搶⒁暯菑慕M織內(nèi)部轉(zhuǎn)移到組織與其周圍的環(huán)境之間的關(guān)系,政府間管理理論則將注意力聚焦于不同的轄區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)理論則致力于分析不同組織之間相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成的各種關(guān)系,它們都為協(xié)作性公共管理的產(chǎn)生提供了豐富的理論資源。

(一) 資源依賴?yán)碚?/b>

資源依賴?yán)碚摦a(chǎn)生于20 世紀(jì)40 年代,在70 年代以后被廣泛應(yīng)用到組織關(guān)系的研究,其主要代表著作是杰弗里•普費(fèi)弗與薩蘭奇克1978 年出版的《組織的外部控制》。資源依賴?yán)碚摷俣?沒有任何一個(gè)組織是自給自足的,所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進(jìn)行資源交換。組織間的資源依賴產(chǎn)生了其它組織對(duì)特定組織的外部控制,并影響了組織內(nèi)部的權(quán)力安排;外部限制和內(nèi)部的權(quán)力構(gòu)造構(gòu)成了組織行為的條件,并產(chǎn)生了組織為了擺脫外部依賴,維持組織自治度的行為。依賴可以是相互的,兩個(gè)組織也可以同時(shí)地相互依賴。有兩種類型的資源依賴:競爭性相依與共生性相依。競爭性相依主要是指在同一市場中運(yùn)行的組織的特點(diǎn),這種組織與其他組織競爭稀缺資源。而共生性相依主要是指組織與其他組織有共同利益,一個(gè)組織的產(chǎn)出成為另一個(gè)組織的投入。當(dāng)一個(gè)組織面臨不利,另一個(gè)組織也會(huì)受到相似的影響,他們共生共滅。

與結(jié)構(gòu)權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性不同,資源依賴?yán)碚撘粋€(gè)鮮明的特點(diǎn)在于它是通過分析組織怎樣以合并、聯(lián)合、游說或治理等方法改變環(huán)境,說明組織不僅是為需要去適應(yīng)環(huán)境的被動(dòng)行動(dòng)者,而是讓環(huán)境來適應(yīng)自身的主動(dòng)行動(dòng)者。在現(xiàn)實(shí)的組織行為中,大量的組織合并、組成網(wǎng)絡(luò)等行為正是組織控制環(huán)境資源的實(shí)例。例如,組織會(huì)通過垂直的整合來消除與其他組織的共生式依賴;通過水平的擴(kuò)展,吸收競爭者以消除競爭中的不確定性或者通過多樣化的策略擴(kuò)展到多個(gè)領(lǐng)域,以避免依賴單個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的主導(dǎo)性組織等等。
協(xié)作性公共管理對(duì)資源依賴?yán)碚摰奈{主要體現(xiàn)在對(duì)各參與主體之間關(guān)系的分析上,它們之所以能夠進(jìn)入到協(xié)作的過程之中,往往是因?yàn)楦鞣奖舜嗽诓煌潭壬洗嬖谥嗷ヒ蕾嚨年P(guān)系,資源依賴?yán)碚搸椭芾碚吆蛥⑴c者認(rèn)識(shí)到各成員之間關(guān)系的實(shí)質(zhì),正如Benson 所認(rèn)識(shí)到的,組織之間的互動(dòng)可以產(chǎn)生在服務(wù)的提供層面,也可以產(chǎn)生在資源的獲取層面,但服務(wù)提供層面的互動(dòng)最終取決于資源獲取的層面[13 ] (第229249 頁) 。但協(xié)作性公共管理不僅僅只看到這種相互依賴關(guān)系,它更看到如何透過這種相互依賴關(guān)系實(shí)現(xiàn)一加一大于二的可能性,更側(cè)重如何通過互補(bǔ)的依賴性來實(shí)現(xiàn)新的合力。
( 二) 政府間管理( Intergovernmental Management) 理論
政府間管理( IGM) 一詞在政府間事務(wù)研究的出現(xiàn),反映了越來越多的官員在政府之間的邊界上展開工作[14 ] (第37 頁) 。與聯(lián)邦主義和政府間關(guān)系文獻(xiàn)不同的地方在于,政府間管理將重心放在管理上而非關(guān)系上。它體現(xiàn)了這樣一種思維:擁有重大權(quán)力的大型社會(huì)、政治和行政組織必須得到管理,這些組織、其附屬部分以及成員必須受到引導(dǎo)、鞭策并以恰當(dāng)方式集中起來以實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)[ 15 ] (第394 頁) 。傳統(tǒng)政府間關(guān)系的文獻(xiàn)關(guān)注的是集權(quán)抑或分權(quán),關(guān)注不同層級(jí)政府之間是合作抑或是競爭關(guān)系,而政府間管理突破了這種層級(jí)式的思維模式,將重心放在具體問題的解決上。IGM 有三個(gè)核心詞:解決問題、應(yīng)對(duì)能力和網(wǎng)絡(luò)[16 ] (第677 頁) 。正如Wright 所指出的, IGM 的出現(xiàn)反映了三個(gè)重要的發(fā)展,一是1960 年代出現(xiàn)的積極國家政策,二是執(zhí)行各種政府間項(xiàng)目的困難,三是職業(yè)員工和政治家之間的鴻溝。這三者使得公共管理和管理者的重要性越來越凸顯出來,它反映了對(duì)轄區(qū)間問題的一種更為謙遜、邊際和溫和的解決途徑[17 ] (第170 頁) 。這種管理取向的政府間關(guān)系研究特別注重政策執(zhí)行面,政府之間共同解決問題涉及大量的政府層級(jí),責(zé)任、決策框架和相交的利益更需要把不同的、相互依賴的組織通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來,因此更加依靠非層級(jí)節(jié)制的網(wǎng)絡(luò)行政,以協(xié)商談判與沖突化解來實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)和完成治理任務(wù)[16 ] (第6782679 頁) 。
由于政府間管理主要關(guān)注的是具體問題的解決,因此,這類文獻(xiàn)往往體現(xiàn)為對(duì)某一項(xiàng)政策的執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出來的政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的管理。這其中最突出的代表是Pressman 和Wildavsky 1973 年對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展署的1960 年代一個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行情況的研究。該項(xiàng)目描繪了各個(gè)層次的政府組成的復(fù)雜聯(lián)合行動(dòng)網(wǎng)絡(luò),并令人信服地解釋了為什么聯(lián)邦政府這樣一項(xiàng)偉大項(xiàng)目最終夢斷奧克蘭。如McGuire 所言,該研究充分展示了公共管理的協(xié)作本質(zhì)[7 ] (第35 頁) 。
協(xié)作性公共管理的研究很大程度上是IGM 理念的進(jìn)一步延展。如McGuire 指出,政府間關(guān)系和管理的研究很早就認(rèn)識(shí)到公共管理者的協(xié)作性作用[ 7 ] (第34 頁) 。美國聯(lián)邦主義就是通過協(xié)作來解決問題的最悠久的模式[6 ] (第6772679 頁) 。Grodzins 認(rèn)為,聯(lián)邦、州和地方之間的協(xié)作是最典型的行動(dòng)模式[18 ] (第2652282 頁) 。不同于政府間管理的是,協(xié)作性公共管理將協(xié)作的對(duì)象從政府?dāng)U展到非政府組織、市民和私營部門,重視公私部門的協(xié)作,這很大程度上反映了近年來民營化的關(guān)注點(diǎn)。
(三) 網(wǎng)絡(luò)理論
有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的研究最早出現(xiàn)于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。在社會(huì)學(xué)中,網(wǎng)絡(luò)被定義為由多個(gè)點(diǎn)(社會(huì)行動(dòng)者) 和各點(diǎn)之間的連線(行動(dòng)者之間的關(guān)系) 組成的集合[19 ] (第5 頁) 。網(wǎng)絡(luò)主要關(guān)注在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中不同地位的行為者之間的關(guān)系,以及這些關(guān)系如何影響他們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)中的行為。它關(guān)心的是關(guān)系,而非屬性;關(guān)心的是互動(dòng)的結(jié)構(gòu)模式而非孤立的個(gè)體行動(dòng)者。正是關(guān)系的交集界定著個(gè)體在群體中的位置以及群體在組織中的位置。網(wǎng)絡(luò)研究強(qiáng)調(diào)這樣一個(gè)事實(shí):每個(gè)行動(dòng)者都與其他行動(dòng)者有著或多或少的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)分析者建立這些關(guān)系的模型,力圖描述群體關(guān)系的結(jié)構(gòu),研究這種結(jié)構(gòu)對(duì)群體功能或者群體內(nèi)部個(gè)體的影響。網(wǎng)絡(luò)研究是組織間關(guān)系的一個(gè)重要層面,組織之間構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被看作是一種獨(dú)特的結(jié)構(gòu),一種既不同于市場,也不同于科層,而是一種具有自身統(tǒng)一邏輯的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織形式[20 ] (第28229 頁) 。
網(wǎng)絡(luò)理論在政治學(xué)中的應(yīng)用始于政策網(wǎng)絡(luò)研究,該研究關(guān)注在特定政策領(lǐng)域中的利益相關(guān)者、政策專家和政府官員之間的實(shí)際行為和互動(dòng)以及行動(dòng)者的角色和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)本身如何影響政策結(jié)果。如,溝通網(wǎng)絡(luò)如何影響之后的政策形成? 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如何促進(jìn)政策企業(yè)家的出現(xiàn)? 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如何影響政策參與、人際關(guān)系和政府制度的有效性?[21 ] (第1812201 頁) 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派將網(wǎng)絡(luò)視為降低交易費(fèi)用的一種方式,他們認(rèn)為,在管理地方公共資源時(shí),往往存在著集體行動(dòng)的約束,使得組織無法實(shí)現(xiàn)合作的收益。區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的研究者將地方網(wǎng)絡(luò)關(guān)系視為行動(dòng)者發(fā)展出來的政治契約,通過這種契約他們嘗試將與地方公共資源使用相關(guān)的一切集體行動(dòng)問題成本最小化。這些研究者假定網(wǎng)絡(luò)能夠通過信息和聲譽(yù)來刺激協(xié)作。信息和聲譽(yù)能夠鼓勵(lì)參與者就共同面臨的問題達(dá)成一致[22 ] (第5352556 頁) 。
在公共管理領(lǐng)域,1980 年代中期也開始對(duì)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生興趣。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)研究關(guān)心的是網(wǎng)絡(luò)是否存在及其運(yùn)作情況;個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)中是如何作為管理者發(fā)揮作用的,也就是說,與層級(jí)制相比,在各種網(wǎng)絡(luò)中需要什么樣的技術(shù)和管理技能[ 23 ] (第2952396 頁) 。網(wǎng)絡(luò)對(duì)決策、政策產(chǎn)出和結(jié)果以及民主治理產(chǎn)生什么樣的影響。到1990 年代中期,網(wǎng)絡(luò)研究在公共行政的權(quán)威刊物上開始越來越多地出現(xiàn)。隨著政府改革和政府外包實(shí)踐的普及,公共服務(wù)提供中網(wǎng)絡(luò)越來越重要,越來越多的學(xué)者關(guān)心如何管理這種網(wǎng)絡(luò)。
協(xié)作性公共管理綜合了上述三種理論來源,以資源依賴?yán)碚撏敢晠f(xié)作關(guān)系的本質(zhì),以網(wǎng)絡(luò)理論來理解協(xié)作關(guān)系的結(jié)構(gòu),借鑒政府間管理理論來實(shí)現(xiàn)對(duì)這種協(xié)作關(guān)系的管理。從這個(gè)意義上,協(xié)作性公共管理既描述某一具體問題處境中的協(xié)作關(guān)系的結(jié)構(gòu)和實(shí)質(zhì),同時(shí)也超越了單純的描述性研究而轉(zhuǎn)向分析行動(dòng)者是如何對(duì)該關(guān)系進(jìn)行管理的,也正是通過對(duì)關(guān)系的管理而體現(xiàn)出公共管理研究的特殊關(guān)懷。

 

三、協(xié)作性公共管理的研究重心

基于學(xué)者的不同關(guān)注,協(xié)作性公共管理的研究重心也各有不同。從目前的研究來看,協(xié)作性公共管理的重心主要有以下幾個(gè)方面:協(xié)作的結(jié)構(gòu);協(xié)作的過程;協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)者;協(xié)作關(guān)系的參與者。

 

(一) 協(xié)作的結(jié)構(gòu)

協(xié)作關(guān)系的各參與者之間組成一種什么樣的結(jié)構(gòu)? Agranoff 提出四種協(xié)作結(jié)構(gòu):信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)、向外拓展型網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。信息網(wǎng)絡(luò)中各主體聚集起來僅僅是交換信息并就某一問題尋求解決方案,而任何實(shí)際的行動(dòng)都是在成員的母體組織內(nèi)部發(fā)生的。發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)涉及通過信息交換以培養(yǎng)成員組織執(zhí)行解決方案的能力。發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)不僅涉及信息交換及對(duì)網(wǎng)絡(luò)成為行政能力的培養(yǎng),還包括共同設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案,但項(xiàng)目的執(zhí)行則交由某一成員組織進(jìn)行。而行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作程度最高,不僅僅在網(wǎng)絡(luò)層面形成行動(dòng)方案和戰(zhàn)略,包括行動(dòng)本身也在網(wǎng)絡(luò)層面展開[24 ] (第75277 頁) 。
奧蘭•揚(yáng)在對(duì)世界公共事務(wù)治理體制的研究中區(qū)分出幾種不同的協(xié)作結(jié)構(gòu):管制體制、程序體制、項(xiàng)目體制和開發(fā)體制[25 ] (第26 頁) 。所謂管制體制,指建立和頒布規(guī)則或行為規(guī)范,明確體制成員該做什么和不該做什么,以使參與的行為體在共同決策中獲取集體收益或避免集體損失。程序體制則集中于體制運(yùn)行過程中集體選擇規(guī)則的設(shè)計(jì),使得體制成員能夠?qū)w制規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生的問題采取集體或共同的行動(dòng)。項(xiàng)目體制是將資源集中起來,以實(shí)施由于這樣或那樣的原因而無法由各個(gè)成員單獨(dú)執(zhí)行的項(xiàng)目。開發(fā)體制則是開發(fā)出未曾有過的獨(dú)特的社會(huì)實(shí)踐,往往體現(xiàn)為討論問題時(shí)話語界定的問題,或議程設(shè)立的問題[ 25 ] (第27230 頁) 。開發(fā)體制更多地出現(xiàn)在協(xié)作的初期階段,以形成和傳播理念為主要目的。程序體制則出現(xiàn)于協(xié)作的中期階段,而項(xiàng)目體制和管制體制往往涉及到更高層次的協(xié)作階段。
另一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到制度設(shè)計(jì)的重要性,認(rèn)為某些結(jié)構(gòu)更有利于參與者之間的協(xié)作,而某些結(jié)構(gòu)本身就使協(xié)作的希望非常渺茫。他們認(rèn)為,更重要的問題在于通過制度設(shè)計(jì)使得合作成為參與各方的占優(yōu)策略,這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)成功的集體行動(dòng)。這些學(xué)者主要運(yùn)用博弈論來分析具體的問題情境,了解困境的屬性,從而考慮通過改變參與各方的成本與收益來使得合作成為占優(yōu)策略[26 ] (第2212247 頁) 。

 

(二) 協(xié)作的過程

既然協(xié)作本身是一個(gè)過程,那么,它包括哪些具體的環(huán)節(jié)? 對(duì)協(xié)作的互動(dòng)過程這個(gè)黑匣的透視可謂仁者見仁、智者見智。如Kicker 和Koppenjan 將協(xié)作性公共管理分解為三個(gè)活動(dòng):干預(yù)現(xiàn)有的關(guān)系,重構(gòu)關(guān)系,以及通過建立共識(shí)和共同解決問題來深化合作的條件。關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的研究者將這一過程分解為安排、穩(wěn)定、培育和整合[27 ] (第35261 頁) 。Ring 和Van de Ven 則將協(xié)作看作是協(xié)商、承諾、評(píng)估和執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)組成的環(huán)型互動(dòng)過程[28 ] (第902118 頁) 。但目前就該過程進(jìn)行的最充分的研究是Agranoff 和McGuire 。在總結(jié)了文獻(xiàn)對(duì)各種協(xié)作活動(dòng)的研究之后,他們提出了取代傳統(tǒng)公共行政的POSCORD 協(xié)作性公共管理的四個(gè)階段,即激活(activation) 、定位(f raming) 、動(dòng)員(mobilizing) 、綜合( synt hesizing) 。激活是指確認(rèn)參與到協(xié)作中的組織或者利益相關(guān)人,以及他們所具有的技能、知識(shí)和資源。定位涉及促進(jìn)成員就領(lǐng)導(dǎo)和管理角色達(dá)成一致意見,為協(xié)作關(guān)系的成員建立身份。它影響關(guān)系中的盛行價(jià)值和規(guī)范,并改變成員的感知。動(dòng)員涉及促進(jìn)成員對(duì)共同事業(yè)的承諾,并獲得那些直接卷入到協(xié)作活動(dòng)中的人以及外部的主要行動(dòng)者的支持。綜合涉及促進(jìn)所有行動(dòng)者之間的生產(chǎn)性和有目的的互動(dòng),包括促進(jìn)關(guān)系的形成以構(gòu)建信任和促進(jìn)信息交換[23 ] (第2952396 頁) 。

 

(三) 協(xié)作關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)
具有共同利益的群體并不一定會(huì)為實(shí)現(xiàn)共同利益采取集體行動(dòng)。個(gè)人的自發(fā)自利行為往往導(dǎo)致對(duì)集體不利甚至是有害的結(jié)果。因此,在協(xié)作性公共管理中,參與者的表達(dá)能力、聆聽能力、協(xié)商能力、調(diào)停能力等對(duì)于最終的集體行動(dòng)而言都是非常重要的。從這個(gè)意義上看,協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的存在,即那些能夠在多種利益之間進(jìn)行斡旋,在諸多似乎敵對(duì)的利益之間進(jìn)行干預(yù),幫助他們找到立場背后的利益,從而看到可能的共同利益以實(shí)現(xiàn)協(xié)作的行動(dòng)者,將是決定集體行動(dòng)是否成功的關(guān)鍵[29 ] (第8 頁) 。這種領(lǐng)導(dǎo)者,有人稱之為跨界者,即那些能夠跨越組織邊界的人[30 ] (第1022124 頁) 。跨界者具備四種基本能力,建立和維系有效人際關(guān)系的能力,通過影響和談判進(jìn)行管理的能力,通過組織間實(shí)踐累積起來的對(duì)復(fù)雜性

和相互依賴的管理能力,在競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間發(fā)揮誠實(shí)的中介者的能力。一些學(xué)者則稱這種領(lǐng)導(dǎo)為“連接人”,即能夠發(fā)現(xiàn)問題并將各種解決性資源相聯(lián)系,而不是嘗試在真空中解決問題的人。他們的宏觀思考、靈活處理和知識(shí)共享成為解決問題的主要手段[31 ] (第41 頁) 。目前許多公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都開始提供協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)課程,如哈佛大學(xué)的Weil 協(xié)作治理項(xiàng)目,錫拉丘茲大學(xué)的沖突管理項(xiàng)目等。

在關(guān)注協(xié)作關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)者的作用的同時(shí),我們不能忽略一個(gè)問題,即所謂Nadel 悖論[32 ] (第1182142頁) :如果網(wǎng)絡(luò)是由互動(dòng)的行動(dòng)者組成的結(jié)構(gòu),那么,這些參與者中誰是事實(shí)上的管理者? 如果兩個(gè)人的角色是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ),那么,每一個(gè)角色都是不可或缺的,每一個(gè)角色都有其獨(dú)特的內(nèi)容,都有存在的獨(dú)特原因。協(xié)作性公共管理的每一項(xiàng)職能,都要求成員擁有整體戰(zhàn)略觀,并能夠基于這一整體形成和實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。但是,除非某個(gè)人或組織被委任為網(wǎng)絡(luò)的管理者,否則誰的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景應(yīng)當(dāng)被動(dòng)員起來?事實(shí)上,是否有這樣一個(gè)整體的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景? 還是最有影響的、最具備個(gè)人魅力的或最強(qiáng)有力的個(gè)體或組織在其他人的接受區(qū)內(nèi)得到他們的遵從?

 

(四) 參與人的選擇
如果協(xié)作關(guān)系中最重要的不是領(lǐng)導(dǎo)人,而且每一個(gè)成員都是不可或缺的,那么,哪些人能夠參與到協(xié)作關(guān)系中來就是一個(gè)非常重要的問題了。Scharpf 認(rèn)為,對(duì)潛在參與人的選擇是非常重要的,這是成功的組織間政策形成和執(zhí)行的必要前提條件。如果選擇正確的話,那么參與協(xié)作的人愿意投入資源,同時(shí)協(xié)作關(guān)系又不受到那些可能有其他利害關(guān)系的人的影響[33 ] (第3452370 頁) 。
關(guān)于參與人的選擇,有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)受到?jīng)Q策影響的人都應(yīng)該有參與決策的渠道,或至少能夠讓他們的利益訴求為決策者所聽聞并讓決策者有激勵(lì)將他們的意愿考慮到?jīng)Q策之中。他們認(rèn)為,如果參與者太少,會(huì)出現(xiàn)外部性的問題,即一些人的行為對(duì)其他人的生活產(chǎn)生影響,但這些受到影響的人沒有機(jī)會(huì)參與到這些涉及他們自己利益的決策中來。財(cái)政均等化[34 ] (第112021149 頁) 和對(duì)等原則[35 ] (第4792487 頁)正是這種觀點(diǎn)的極端表達(dá),即要求決定每種公共物品供給水平的轄區(qū)正好包括消費(fèi)該物品的個(gè)體。但另一方面,如果參與者太多,必然會(huì)帶來較高的集體行動(dòng)成本,使得集體行動(dòng)更難于產(chǎn)生[36 ] (第64266頁) 。“僅僅受到影響尚不能足以產(chǎn)生有效的要求的權(quán)利。”[37 ] (第109 頁) 因?yàn)?如果這樣的話,實(shí)際上什么事都永遠(yuǎn)做不成了,因?yàn)樘岢鰜硪髤f(xié)商的事將會(huì)太多。因此,參與者的選擇無疑是一個(gè)需要在擴(kuò)大參與的收益與成本之間進(jìn)行權(quán)衡的問題。

 

四、協(xié)作性公共管理:問題與挑戰(zhàn)

正如McGuire 所言,有足夠多的證據(jù)表明,管理人員很久以來一直都在進(jìn)行協(xié)作性公共管理[7 ] (第34 頁) 。從這個(gè)意義上,協(xié)作性公共管理并不是什么新東西。有學(xué)者認(rèn)為,它實(shí)質(zhì)上屬于傳統(tǒng)政府管理手段中的一種,在等級(jí)制的政府管理當(dāng)中,上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間長期存在著協(xié)作關(guān)系。美國從聯(lián)邦制成立以后,在傳統(tǒng)的政府管理中實(shí)質(zhì)上已經(jīng)存在著協(xié)作性公共管理,現(xiàn)在所提倡的協(xié)作性公共管理只是將傳統(tǒng)政府管理中的一面呈現(xiàn)出來,而不是一種新的管理方式。協(xié)作性公共管理是否能夠取代傳統(tǒng)政府管理,完全剝離了傳統(tǒng)管理的協(xié)作性公共管理模式是否能夠長久存在,或者協(xié)作性公共管理是否將會(huì)在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)與傳統(tǒng)管理并駕齊驅(qū),仍有待時(shí)間的檢驗(yàn)。但是有一點(diǎn)可以確認(rèn)的是,協(xié)作性公共管理在現(xiàn)代公共治理中所占據(jù)的比重越來越大,而且,就所要求的管理能力、思維模式和技能來看,它確實(shí)與傳統(tǒng)管理有著明顯的不同。
對(duì)于協(xié)作性公共管理的另一個(gè)難題在于協(xié)作中的權(quán)力影響。協(xié)作性公共管理強(qiáng)調(diào)參與各方的平等關(guān)系。研究證明,有相似的地位和權(quán)力的組織,更容易進(jìn)行協(xié)作活動(dòng)[38 ] (第7952817 頁) 。在理想的狀態(tài)下,合伙人不能對(duì)其它組織進(jìn)行控制時(shí),會(huì)把主要精力放在如何完成協(xié)作任務(wù)上。一直以來,研究者們都假定協(xié)作中的每一方都是平等的,因?yàn)閰⑴c者會(huì)帶來不同的資源,所以在協(xié)作中并沒有區(qū)分等級(jí)。但在事實(shí)上,參與協(xié)作的每一個(gè)組織所擁有的資源都是不同的,而每個(gè)協(xié)作活動(dòng)對(duì)資源的依賴程度也不同,這可能就意味著對(duì)某個(gè)協(xié)作者的資源的依賴性最大,從而使得它擁有了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中更大的權(quán)力。這種差異可以妨礙協(xié)作,也可能會(huì)促進(jìn)協(xié)作[ 23 ] (第3152318 頁) 。如有些參與者擁有較大的權(quán)力,這會(huì)導(dǎo)致在協(xié)作中各個(gè)參與者的地位不再平等,強(qiáng)勢方可能會(huì)干涉弱勢方的行動(dòng)[ 39 ] (第4012423 頁) ,而目前的協(xié)作性公共管理研究似乎對(duì)這一點(diǎn)沒有足夠的重視。
很多人想當(dāng)然地將協(xié)作性公共管理的存在與美好的結(jié)果等同起來,但是有學(xué)者提出,這是缺乏經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的[40 ] (第1232138 頁) 。有學(xué)者指出,協(xié)作并不是解決政府管理所有問題的萬能藥,它可能為我們展現(xiàn)了一種打破個(gè)體現(xiàn)有思維局限的藍(lán)圖,但它并不能夠保證個(gè)體之間的協(xié)作就一定能夠找到解決問題的方案[41 ] (第44255 頁) 。而且,協(xié)作并不一定導(dǎo)致有利的結(jié)果產(chǎn)生。如腐敗研究中對(duì)集團(tuán)腐敗的研究就表明,一些政府官員出于責(zé)任擴(kuò)散、法不責(zé)眾和從眾心理,相互配合合作,結(jié)成了牢固的“分利聯(lián)盟”,以小集團(tuán)的形式共同牟取私利。同時(shí),協(xié)作性公共管理也可能導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)盲思現(xiàn)象( Group Thinking) ,即當(dāng)協(xié)作關(guān)系成員之間建立了緊密的聯(lián)系時(shí),成員厭惡對(duì)團(tuán)體決定的挑戰(zhàn),使得太強(qiáng)的凝聚力有時(shí)候成為一件極其危險(xiǎn)的事情。團(tuán)隊(duì)成員傾向于將自己與外界訊息隔離,個(gè)人迫于從眾的壓力,不得不屈從于主流的看法,使團(tuán)隊(duì)成員對(duì)團(tuán)體持有不切實(shí)際的幻覺,發(fā)展出自命不凡、自以為是的意識(shí)[42 ] (第9 頁) 。
責(zé)任問題是協(xié)作性公共管理面臨的最為艱巨的挑戰(zhàn)。由于協(xié)作活動(dòng)中沒有明顯的委托人或者代理人,也沒有和諧地分配組織權(quán)力,因此容易造成責(zé)任的不當(dāng)分配,容易出現(xiàn)沒有組織不負(fù)責(zé),但也沒有任何組織負(fù)全責(zé)的局面[23 ] (第3082311 頁) 。協(xié)作性公共管理活動(dòng)的責(zé)任關(guān)系與傳統(tǒng)的政府各層之間的責(zé)

任關(guān)系是不同的。在傳統(tǒng)的等級(jí)制政府中,各級(jí)政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任是憲法里面有明確規(guī)定的,各級(jí)政府可以按照法律的規(guī)定劃分各自的責(zé)任,但協(xié)作性公共管理則不同。參與協(xié)作的組織相互間不一定具有等級(jí)關(guān)系,即使具有等級(jí)關(guān)系,在協(xié)作活動(dòng)中也難以對(duì)組織進(jìn)行責(zé)任的劃分。參與協(xié)作活動(dòng)的參與者應(yīng)對(duì)誰負(fù)責(zé)任? 參與者應(yīng)該怎樣負(fù)責(zé)任? 如果我們把協(xié)作看成是一個(gè)整體而非很多單一組織的構(gòu)成,那么單一組織的責(zé)任怎樣和協(xié)作管理的責(zé)任聯(lián)系在一起呢? 另外,參與協(xié)作的組織本身也有自己的責(zé)任,如果當(dāng)它們自身的責(zé)任與協(xié)作責(zé)任相沖突的時(shí)候,責(zé)任問題該如何解決呢?[ 43 ] (第2052226 頁) 甚至有人認(rèn)為,責(zé)任本身就是傳統(tǒng)等級(jí)制管理模式下的概念,將之強(qiáng)加于協(xié)作性公共管理之上,本身就是一種錯(cuò)置[2 ] (第16217 頁) 。過多地強(qiáng)調(diào)責(zé)任,會(huì)導(dǎo)致合作伙伴之間的對(duì)抗性關(guān)系,因?yàn)檫@容易使人們的注意力集中于查找錯(cuò)誤而不是經(jīng)營伙伴關(guān)系。“依靠過程標(biāo)準(zhǔn)化的傳統(tǒng)責(zé)任機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)的真正目的不相匹配,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)是針對(duì)一個(gè)公共問題提供分權(quán)化的、靈活的、個(gè)性化的和富有創(chuàng)意的回應(yīng)。”[44 ] (第106 頁)

正如Lisa 和Rosemary 所言,協(xié)作性公共管理是一個(gè)令人興奮的、充滿活力和日益成長的知識(shí)體,它對(duì)于公共行政的未來發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義[45 ] (第1612167 頁) 。在危機(jī)管理的研究中,在公民參與的研究中,在沖突管理的研究中,以及在民營化和公私合作的研究中,協(xié)作性公共管理已經(jīng)越來越成為一個(gè)核心詞匯。在政府部門之間、地方政府之間的合作得到越來越多的重視和強(qiáng)調(diào)的中國,我們相信協(xié)作性公共管理的研究也將會(huì)日益增長和壯大。

 

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