一、我國農(nóng)業(yè)保險市場全面放開的弊端

我國目前選擇由商業(yè)性保險公司為主、同時允許農(nóng)業(yè)保險互助合作組織參與經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，我們認(rèn)為這是一個很好的符合我國實際的選擇。中國人保和中華聯(lián)合兩家全國性保險公司具有悠久的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營歷史和豐富的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營經(jīng)驗，由它們經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險順理成章;新批設(shè)的幾家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，如安信、安華、國元、陽光和安盟等雖然經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的時間較短，但它們主營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢和成本優(yōu)勢，由它們經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險也較有效率。現(xiàn)在需要面對的問題是，農(nóng)業(yè)保險市場可不可以全面放開，允許所有的財險公司自由競爭?2013年3月1日實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，“農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則”。

從理論上來講，“市場運(yùn)作”的農(nóng)業(yè)保險市場對所有的保險公司都應(yīng)該是開放的。但從我們調(diào)研的實際情況來看，全面放開農(nóng)業(yè)保險市場，會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險供給主體較多，引發(fā)不規(guī)范的激烈競爭，從而對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展帶來一些不利的負(fù)面影響:

(1)過度競爭迫使各主體紛紛建立基層營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，網(wǎng)點(diǎn)重復(fù)建設(shè)增加公司成本，也浪費(fèi)社會資源;

(2)各家主體雖然迫于競爭壓力建立了基層網(wǎng)點(diǎn)，但由于對未來的競爭態(tài)勢和競爭格局心存疑慮，缺乏加大網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和市場培育的積極性;

(3)農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)入主體過多，會稀釋每個主體的業(yè)務(wù)量和盈余，可能會挫傷其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性，而這種農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營積極性在我國得來實屬不易;

(4)過度競爭使各主體將經(jīng)營重點(diǎn)放在占市場和搶業(yè)務(wù)方面，不能踏踏實實地進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新和提高服務(wù)質(zhì)量;

(5)過度競爭使各主體爭奪縣以下代理機(jī)構(gòu)和工作人員的情況時有發(fā)生，容易引起混亂;

(6)農(nóng)業(yè)經(jīng)營難度很大，輕率地準(zhǔn)入沒有任何承保經(jīng)驗和專業(yè)人才的機(jī)構(gòu)具有很大風(fēng)險，不管對農(nóng)業(yè)保險市場還是這些機(jī)構(gòu)本身均不負(fù)責(zé)。

二、國內(nèi)外控制農(nóng)業(yè)保險市場主體的經(jīng)驗及啟示

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險相對成功的國家和地區(qū)，政策性農(nóng)業(yè)保險市場都具有一定的經(jīng)營主體控制行為，都不是完全自由競爭的。

(一)美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

美國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的歷史比較悠久，從19世紀(jì)末到目前，美國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體經(jīng)歷了“私營單軌制”———“國營單軌制”———“公私合營雙軌制”———“私營+政府扶持制”四種制度模式。(1)19世紀(jì)末和20世紀(jì)初的“私營單軌制”。這時期美國農(nóng)業(yè)保險主要由商業(yè)性公司試辦，政府沒有任何扶持政策，農(nóng)業(yè)保險試辦終以失敗告終。(2)1938—1980年的“國營單軌制”。1938年，美國頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，據(jù)此成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，并由該公司代表政府開始舉辦農(nóng)作物保險。這一階段政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的代價較高，收效甚微。(3)1980—1994年的“公私合營雙軌制”。1980年以后，美國政府根據(jù)新修訂的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，利用經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼的方法，吸引私營保險公司經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。這一階段，國有農(nóng)業(yè)保險公司和私營公司共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險并相互競爭，美國農(nóng)業(yè)保險有了較大發(fā)展，但仍沒有達(dá)到國會制定的參與率目標(biāo)。(4)1994年至今的“私營+政府扶持制”。在1994年《農(nóng)作物保險改革法》實施后，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司逐漸從農(nóng)業(yè)保險原保險業(yè)務(wù)中退出，政策性農(nóng)業(yè)保險由私營公司經(jīng)營，政府提供費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險支持和稅賦優(yōu)惠等支持。目前，美國約有700多家財險公司，但是被批準(zhǔn)經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司僅有16家。在這種限制準(zhǔn)入的“私營+政府扶持制”下，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營效率相對較高。到2000年時，美國可投保的農(nóng)作物保險就已達(dá)100余種，農(nóng)作物承保率達(dá)76%，農(nóng)戶參保率達(dá)65%，保險金額是1980年的10倍。

(二)加拿大農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

加拿大農(nóng)業(yè)保險的歷史也比較悠久。1959年，加拿大在借鑒美國20年農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過了聯(lián)邦《農(nóng)作物保險法》。根據(jù)該法，各省擁有自主決定是否參加農(nóng)作物保險計劃和再保險計劃的權(quán)力。農(nóng)業(yè)保險由各省(州)政府控制下的非營利性保險公司直接運(yùn)營的，且每個省的農(nóng)業(yè)保險公司都必須與加拿大聯(lián)邦政府(農(nóng)業(yè)部代表聯(lián)邦政府)簽訂協(xié)議。目前，加拿大全國十個省各有一家政府設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)保險公司獨(dú)家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，保費(fèi)補(bǔ)貼由聯(lián)邦政府和各省(州)政府共同承擔(dān)。以所考察的安大略省為例，聯(lián)邦政府補(bǔ)貼保費(fèi)的36%，省政府補(bǔ)貼24%，其余40%由農(nóng)民自己承擔(dān)。此外，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本由聯(lián)邦政府和省政府各負(fù)擔(dān)50%。值得注意的是，加拿大這種國有公司獨(dú)家壟斷經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險并非像理論研究中所講的那么低效。這些國有公司獨(dú)家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險50多年，經(jīng)營成本只有保費(fèi)收入的10%，農(nóng)戶的參與率高達(dá)60%～90%，其效率和信譽(yù)都備受農(nóng)民稱道。

(三)國內(nèi)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

1．上海農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

2004年，上海成立了安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司，獨(dú)家經(jīng)營涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)。這幾年來，安信幾乎沒有受到任何來自市場競爭方面的壓力，它扎扎實實地致力于本市農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新，有不少可圈可點(diǎn)的經(jīng)驗積累。比如，它在種植業(yè)和畜牧業(yè)保險穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，在難度很大而且國內(nèi)很多財險公司和專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司都謹(jǐn)慎涉足的水產(chǎn)養(yǎng)殖保險方面，也做得有聲有色。目前，安信的淡水養(yǎng)殖保險不僅涵蓋傳統(tǒng)的四大家魚，而且發(fā)展了經(jīng)濟(jì)價值較高的南美白對蝦養(yǎng)殖保險等10多個品種。2012年承保面積達(dá)18．44萬畝，約占全市養(yǎng)殖面積的58．45%。尤其值得一提的是，它對道德風(fēng)險較高、虧損嚴(yán)重的南美白對蝦保險，與漁業(yè)合作社合作進(jìn)行制度創(chuàng)新比較成功，使該險種的賠付率從100%以上降低到50%左右。

2．安徽農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

在安徽農(nóng)業(yè)保險市場上，雖然有兩家保險公司做農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務(wù)，但主要是安徽國元農(nóng)業(yè)保險公司承做。該公司將主要精力用來進(jìn)行制度建設(shè)、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和產(chǎn)品創(chuàng)新，穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，種植業(yè)保險的覆蓋率迅速提高到95%以上，這在全國還是比較少見的。近年來，該公司在經(jīng)營規(guī)范、產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)改善等方面連續(xù)得到各級政府和農(nóng)民的高度肯定。

3．成都農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的控制

為了避免農(nóng)業(yè)保險市場上的惡性競爭，成都市政府對所轄地區(qū)經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)區(qū)域和業(yè)務(wù)種類劃分。如根據(jù)《成都市2012年農(nóng)業(yè)保險工作實施意見》規(guī)定，中航安盟保險公司在浦江、都江堰、崇州、彭州、金堂、雙流、邛崍7個區(qū)(市)縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的單一承保主體，人保財險成都市分公司在龍泉驛、青白江、新都、新津、溫江、郫縣、大邑、高新8個區(qū)(市)縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的單一承保主體;人保財險成都市分公司承保獼猴桃、有機(jī)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù);中航安盟財險公司承保森林、食用菌、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險業(yè)務(wù);錦泰保險公司承保蔬菜保險業(yè)務(wù);人保財險成都市分公司承保水果保險業(yè)務(wù);中航安盟承保小家禽保險業(yè)務(wù);中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司成都市分公司承保農(nóng)房保險業(yè)務(wù)。涉農(nóng)商業(yè)性保險業(yè)務(wù)不做劃區(qū)，由各在蓉保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化競爭。

(四)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體控制的經(jīng)驗啟示

2013年3月1日實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》將農(nóng)業(yè)保險定位為政策性保險，政府對農(nóng)業(yè)保險提供保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等支持政策。目前，我國中央、省、市、縣四級政府提供的保費(fèi)補(bǔ)貼比例達(dá)80%左右。為了保證農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼資金的使用效率，保監(jiān)機(jī)構(gòu)可以代表政府限制農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體數(shù)量，適當(dāng)保護(hù)農(nóng)業(yè)保險市場。在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展初期，政府適度控制農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)保險市場競爭的好處有:

1．政府適度控制農(nóng)業(yè)保險市場競爭，有利于保護(hù)現(xiàn)有經(jīng)營主體承做農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性。農(nóng)業(yè)保險的保險標(biāo)的是有生命的種植物和養(yǎng)殖物，受自然災(zāi)害和道德風(fēng)險等因素的影響，賠付率很高，經(jīng)營難度很大。在我國2007年前的25年試驗中，農(nóng)業(yè)保險一直是“大干大賠，小干小賠，不干不賠”的“包袱險種”，全國只有兩家國有公司———人保公司和中華聯(lián)合保險公司(最初為農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)而設(shè)立的“新疆兵團(tuán)農(nóng)牧業(yè)保險公司”)在小范圍內(nèi)試驗農(nóng)業(yè)保險。2004年以后，我國一些省市先后成立了上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司、黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司和安徽國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司等幾家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，也引進(jìn)了法國安盟農(nóng)業(yè)保險公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。近年來，這些公司成為我國農(nóng)業(yè)保險市場的主力軍，對我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)在理論研究、實踐探索、人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，積累了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也付出了較大的試驗代價。在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展初期，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過限制沒有任何農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)大批涌入農(nóng)業(yè)保險市場，對這些已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗和進(jìn)行了大量網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)投入的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度保護(hù)，保證其在一定時間內(nèi)具有穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源和適當(dāng)?shù)挠喾e累，保護(hù)其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性，符合批設(shè)專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司的初衷，也有利于農(nóng)業(yè)保險市場的可持續(xù)發(fā)展。

2．政府適度控制農(nóng)業(yè)保險市場競爭，有利于提高農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營效率。通過國內(nèi)外調(diào)研我們看出，在政府適度控制甚至是獨(dú)家壟斷的農(nóng)業(yè)保險市場中，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展并不像我們想象中的壟斷而低效，反而富有效率和創(chuàng)新。如前所述的上海農(nóng)業(yè)保險由安信公司獨(dú)家經(jīng)營，安徽農(nóng)業(yè)保險由國元公司獨(dú)家經(jīng)營，成都農(nóng)業(yè)保險由市政府為各主體劃分經(jīng)營區(qū)域和經(jīng)營險種，但這三個地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得都相當(dāng)好，尤其是成都市和上海市開辦得很好的水產(chǎn)養(yǎng)殖保險是很多省份望塵莫及的。加拿大的農(nóng)業(yè)保險市場也是獨(dú)家壟斷的，但從其50多年的經(jīng)營歷史來看，其經(jīng)營還是相當(dāng)穩(wěn)健和富有效率的。

三、我國適當(dāng)控制農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的政策建議

1．保監(jiān)部門有必要在一定時間內(nèi)限制農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的市場準(zhǔn)入。首先，保監(jiān)部門有必要對各省農(nóng)業(yè)保險市場的潛在容量進(jìn)行評估和判斷。這就需要對各省目前農(nóng)業(yè)保險市場的競爭態(tài)勢和財險公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險市場的意愿進(jìn)行調(diào)研。其次，保監(jiān)部門根據(jù)各省農(nóng)業(yè)保險市場主體的潛在容量，對不同地區(qū)供給主體的適宜數(shù)量做出有依據(jù)的規(guī)劃，為每個省分配客觀的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體準(zhǔn)入指標(biāo)。當(dāng)然，依據(jù)什么來確定準(zhǔn)入指標(biāo)還需要研究。例如，準(zhǔn)入指標(biāo)可否利用農(nóng)業(yè)GDP絕對值及農(nóng)業(yè)GDP占GDP總量的相對比例作為參數(shù)。對農(nóng)業(yè)GDP絕對值較大或者農(nóng)業(yè)GDP相對比例較高的省份，可以多規(guī)劃幾家市場主體準(zhǔn)入指標(biāo);對農(nóng)業(yè)GDP絕對值較小或者相對比例較低的省份，可以少規(guī)劃市場主體準(zhǔn)入指標(biāo)，例如只分配一家。

2．保監(jiān)部門應(yīng)研究和制定具體的市場準(zhǔn)入條件。保監(jiān)部門在為各省做好農(nóng)業(yè)保險市場主體適宜數(shù)量規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定具體的農(nóng)業(yè)保險市場準(zhǔn)入條件。可喜的是，2013年4月7日，中國保監(jiān)會發(fā)布了《中國保監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格管理的通知》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資格通知》)，該通知為保險公司申請農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格規(guī)定了具體條件。例如，保監(jiān)會核定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)含農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù);上一年度末及最近四個季度末償付能力充足率均在150%以上;總公司具有經(jīng)股東會或董事會認(rèn)可的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃;有相對完善的基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò);擬開辦區(qū)域的分支機(jī)構(gòu)有專門的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營部門并配備相應(yīng)的專業(yè)人員;有較完善的農(nóng)業(yè)保險內(nèi)控制度以及統(tǒng)計信息系統(tǒng);農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)與其他保險業(yè)務(wù)分開管理，單獨(dú)核算;有較穩(wěn)健的農(nóng)業(yè)再保險和大災(zāi)風(fēng)險安排以及風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案;等等。

3．政策性農(nóng)業(yè)保險劃區(qū)經(jīng)營或劃定經(jīng)營險種的好處有:其一，各農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)在劃定的區(qū)域或險種上潛心經(jīng)營，可以有效避免農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間的惡性競爭，保持相對穩(wěn)定的業(yè)務(wù)量和盈余積累水平;其二，可以消除各農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)對未來市場格局的疑慮，從而加大基層網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和市場培育方面的各種投入。

4．保監(jiān)部門應(yīng)制定嚴(yán)格的市場退出機(jī)制。剛通過的《農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資格通知》規(guī)定，已開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)有下列行為之一，情節(jié)嚴(yán)重的，保監(jiān)會將按照《中華人民共和國保險法》、《農(nóng)業(yè)保險條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，采取限制其業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)或者取消農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營資格等措施:(1)拒不依法履行保險合同約定的賠償或者給付保險金義務(wù)的;(2)故意編造未曾發(fā)生的保險事故、虛構(gòu)保險合同或者故意夸大已經(jīng)發(fā)生的保險事故的損失程度進(jìn)行虛假理賠，騙取保險金或者牟取其他不正當(dāng)利益的;(3)挪用、截留、侵占保險費(fèi)的;(4)以不正當(dāng)競爭行為擾亂保險市場秩序的;(5)未按照規(guī)定申請批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)保險條款、保險費(fèi)率，或未按照規(guī)定使用經(jīng)批準(zhǔn)或者備案的農(nóng)業(yè)保險條款、保險費(fèi)率的;(6)未按照規(guī)定提取或者結(jié)轉(zhuǎn)各項責(zé)任準(zhǔn)備金的;(7)未按照規(guī)定辦理再保險的。

作者：馮文麗 庹國柱 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)