一、基金籌集的倫理困境

新農(nóng)保試點的指導意見規(guī)定，新農(nóng)保以政府主導和農(nóng)民自愿相結(jié)合，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。在個人繳費方面，由于參保農(nóng)村居民可按自身情況根據(jù)每年100、200、300、400、500元五個檔次的繳費標準自主選擇繳納養(yǎng)老保險費，可以說全國絕大多數(shù)農(nóng)民在客觀上都具備了參加新農(nóng)保的能力，但基金籌集還是要取決于他們的主觀參保意愿;在集體補助方面，由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟實力非常薄弱，基本上集體補助的基金額度可以忽略;在政府補貼方面，由于地方財政能力和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，相對來說地方政府尤其是貧困地區(qū)的政府補貼存在著一定的壓力。公平正義既是道德規(guī)范的永恒追求，也是倫理價值的基本體現(xiàn)。公平正義的運用，就體現(xiàn)在能否“公平”地對待和處理社會各階層的政治和經(jīng)濟利益上。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有收入再分配的功能，其核心理念與基本價值取向就是實現(xiàn)公平正義，減少農(nóng)村老年貧困與調(diào)節(jié)收入差距。我國實行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度就是實現(xiàn)社會公平正義的一個重要途徑，但由于長期以來存在的二元結(jié)構(gòu)壁壘，農(nóng)民的政治、經(jīng)濟權(quán)利受到了極大的侵害，同時也使得農(nóng)保基金的籌集在公平正義的倫理價值實現(xiàn)上面臨著一定的困境。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村青壯年勞動力越來越多地走進了城市，農(nóng)村空巢老人的比例明顯增加，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，“四二一”倒金字塔結(jié)構(gòu)的家庭大量涌現(xiàn)，子女贍養(yǎng)的義務與道德責任日漸淡化。由于農(nóng)業(yè)比較利益的下降，土地保障功能不斷弱化，青壯年農(nóng)民紛紛放棄在家耕地轉(zhuǎn)而外出務工，留守農(nóng)村的空巢老人相對于城市的老人而言，無論是在經(jīng)濟上還是在生活上都處于弱勢，養(yǎng)老保險金的主動繳納也面臨挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)對自然依賴度極高的弱質(zhì)性，使得其天然存在著自然生產(chǎn)周期長、經(jīng)濟效益顯露慢、投資回報率低的劣勢，從而導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值相對較低，同一勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的純收入期望值要遠遠低于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動純收入。供給不穩(wěn)定，抗風險能力差，整體科技素質(zhì)低，產(chǎn)業(yè)鏈條短小，缺乏有效的經(jīng)營模式等農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，不僅造成當前農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的份額日漸萎縮，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展極為緩慢，也導致區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民收入差距明顯。再加上工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格雙軌制導致的收益懸殊，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集工作也面臨著極大的挑戰(zhàn)和困難。

二、基金管理的倫理缺失

公平正義、慈善、和諧是倫理的基本價值要求，一旦缺失了這些要素，倫理價值的導向作用必然會受到影響。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村與城市在社會經(jīng)濟發(fā)展、制度供給、社會保障體系構(gòu)建上存在著嚴重的差距和不協(xié)調(diào)，農(nóng)村的制度化缺失和倫理缺失現(xiàn)象非常明顯。當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理方面的倫理缺失主要體現(xiàn)在效率與公平的失衡和政府責任的空缺兩方面。首先，關(guān)于效率與公平的失衡方面。經(jīng)濟理性與道德價值目標在原則上是存在較大的行為與目標沖突的，這在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理中也明顯存在。有些農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理主體和部門為了追求自身利益最大化，常常忽視道德價值目標的追求。按照經(jīng)濟理性的原則，經(jīng)濟理性追求自身利益的最大化，這就必然會在農(nóng)保基金管理中滋生機會主義、產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象;與此同時，道德價值目標追求則強調(diào)無條件的遵守道德原則和利他主義，于是經(jīng)濟理性與道德價值目標的偏差和沖突就造成了農(nóng)保基金在管理過程中難以實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是根據(jù)國家法律規(guī)定建立的一種強制性社會保障政策，其保險費的征收和待遇給付都是帶有一定強制性的。為了實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險效率與公平的兼顧，政策要求參保農(nóng)民在義務繳納社會養(yǎng)老保險費之后才能獲得享受養(yǎng)老保障的待遇和權(quán)利，強調(diào)了國家、集體和農(nóng)民三方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責任、權(quán)利和義務。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系作為市場經(jīng)濟條件下帶有明顯外部性和社會性的公共產(chǎn)品，其運行管理的主體必然是政府。如果政府沒有積極提供合理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度和資金支持，那么農(nóng)民就很難持有參保的積極性。目前，在由“老農(nóng)保”向“新農(nóng)保”的過渡中，國家、集體和個人三方所缺乏的在農(nóng)保體系中明確的權(quán)、責、利關(guān)系，導致了在基金具體的管理實施過程中出現(xiàn)了部分農(nóng)村地區(qū)以權(quán)謀私、集體補助不平等不公平現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。其次，關(guān)于政府責任的空缺方面。以尊重人性、弘揚人道為特征的人本和諧的行政倫理理念是構(gòu)建合理健康的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的基本指導理念，只有按照這一理念來管理農(nóng)保基金，才能真正符合廣大人民群眾的根本利益。然而，長期以來，由于各級政府過分強調(diào)經(jīng)濟建設和效率的行政理念，致使農(nóng)保基金在運營管理上過于注重效率而相對忽視了公平，政府主體出于自身利益的需要不愿及時有效地進行政府信息公開，導致政府公信力下降，造成政府責任的空缺，違背了行政權(quán)力的公共性，同時也進一步淡化了政府主體的公共服務意識。在當前的市場經(jīng)濟條件下，一些地方政府機關(guān)官僚化的思想未能根除，缺乏建設服務型政府的觀念，責任意識缺失，服務意識淡薄，行政倫理的控制失靈現(xiàn)象嚴重腐蝕了行政權(quán)力。行政倫理歸根到底是關(guān)于正義價值的判斷和選擇問題。政府主體在施行公共政策時必須以公共利益為重，慎重選擇公共政策價值取向和倫理要求，從而實現(xiàn)社會利益和社會負擔的合理均衡。就當前農(nóng)保基金的管理運行而言，由于行政倫理的控制失靈造成的政府責任空缺，導致基金管理部門的公共服務意識淡薄，財務管理職責界限不清，基金的社會監(jiān)督不明顯，在具體工作操作中存在著嚴重的推諉、扯皮和不公平現(xiàn)象。

三、完善基金管理的倫理路徑

作為調(diào)整社會關(guān)系的一種基礎性手段，倫理道德是貫穿于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的全過程的。同樣，農(nóng)保基金的管理完善也離不開倫理道德的支持。完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理，首先需要堅持以人為本、公平正義的倫理原則，即以廣大農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點，保障農(nóng)村居民在養(yǎng)老權(quán)益上的城鄉(xiāng)公平待遇，全面提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋水平，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。其次，需要構(gòu)建補償正義原則下的財政補貼型基金籌集模式，即建設城市反哺鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制，要求政府加大公共財政投入，從實現(xiàn)結(jié)果公平和矯正公平的要求出發(fā)，調(diào)整政府責任定位，建設公共財政投入的農(nóng)保籌資長效機制。最后，還需要實行公平與效率相統(tǒng)一原則下的基金管理運行機制，即“公平優(yōu)先，兼顧效率”，把公平放在首要位置上，運行以個人帳戶為主的儲蓄積累和政府、集體補助相結(jié)合的管理模式，滿足廣大農(nóng)民群眾的養(yǎng)老需要。

作者：張靜 單位：湖南師范大學