一、新公共管理理念下行政成本的內涵

近年來，我國政府的行政成本問題倍受社會廣泛關注，然而，行政成本作為一個較新的概念，學術界尚未出現普遍認同和頗具權威性的嚴格定義，存在各種各樣的理解和認識。要對行政成本做深入的分析，必須先對其概念做一個明確的界定。

根據國際上對其基本內涵的解析，行政成本泛指政府在行使其職能，保證自身正常運轉的過程中所消耗經濟資源的總和，它是國家財政之于政府與公民之間的合理分配，因此，基于政府不同管理職能與運轉方式，行政成本的基本概念則表現出較大差異。［１］

要界定行政成本，首先要界定行政成本主體范圍和成本范圍。一是行政主體的范圍簡單來說就是政府。廣義的政府是指以公共權力為名義而建立起來的對社會公共事務做出權威性決定，對社會資源做出權威性分配的所有國家機構；狹義的政府是指依法享有行政權力的政府組織體系，即國家最為主要的三個機構（立法、行政、司法機關）中的行政部門。根據我國的具體情況，從行政成本的特性出發，凡是運用財政資源提供公共服務的國家機構都會產生行政成本，都應包括在行政成本主體范圍內。二是成本范圍的界定。行政組織在行使行政職權、提供公共服務、進行社會管理活動、維護社會穩定和社會利益的活動中均要占用和消耗各種社會經濟資源，這些被占用的資源即是行政成本。行政成本可分為直接成本和間接成本。直接成本基本來自財政，在財政預算中直接列支，包括機構成本、運行成本和行政決策成本，其中機構成本是指設置機構所需的各種設施的購建成本；運行成本是指為保證機構正常運轉所消耗的各種資源；行政決策成本指進行行政決策而發生的各種直接損耗，包括進行決策所發生的信息采集成本，決策過程中所發生的制定成本、參與成本，決策執行過程中的實施成本、監督成本以及調整成本，協調補救所需要的各種消耗。間接成本是指在行使職權、提供公共服務和管理的過程中帶來的間接消耗，包括機會成本、風險成本和社會成本。其中機會成本指因某種決策方案的選擇而放棄其他方案可能產生的收益，也包括政府占用某種資源，使得其他個人和組織喪失使用的機會；風險成本指的是一定時期錯誤決策造成的重大損失和后果；社會成本指的是政府決策和行為給全社會帶來的負擔和支出，包括破壞生態環境產生的直接經濟損失，帶來的社會其他損失以及預防和治理所需要的各種消耗，這些都是行政成本應包括的重要內容，但這部分成本在現行的預算管理框架下很難準確統計出來，甚至于有些無法用貨幣指標衡量，財政預算中也不包括這部分內容。［２］

綜上所述，行政成本指的是各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關以及視同行政單位進行管理的、經費由財政供給的各黨派、工、青、婦等群眾團體在提供公共服務、公共產品以及進行公共管理的活動中所占用和消耗的能以貨幣計量的各種社會、經濟資源。

二、我國行政成本績效評價指標體系的構建

理查德•?？怂拐J為應該多維度對政府管理績效進行評價，胡雷認為考評的維度包括政府行政管理活動的生產力、質量、時效、回應性和有效性，英國的學者戴維•伯寧罕則將這些維度具體化，認為應包括責任、控制和發展三個方面，責任維度的指標是用來評價是否履行責任；控制維度的指標用來評價辦事效率或成果；發展維度的指標用來評價對于公民發展和社會進步所產生的未來影響。由此看來，作為對政府行政管理活動所產生效益進行評價的指標，是對政府部門行政管理活動耗費進行評價的依據和標準，指標的選擇要求必須能夠全面地評價行政成本績效對促進有效政府建設的貢獻。因此，需要建立“多維同構，相互補充”［３］的綜合評價指標體系，把政府行政管理活動所消耗的行政成本與其所發揮的功能綜合考察，本文在遵循導向性、整體性、系統性和可行性原則的基礎上，結合中國政府現階段的管理職能，選擇了建立評價指標體系的四個維度，即經濟調節能力、社會管理能力、行政生態環境優化能力和公共滿意度。由此設計出的評價指標體系可以應用于政府績效管理中，評價值可以通過政策標準、歷史經驗、數理統計分析、專家評價、公眾意見等多種方法取到。

１．經濟調節能力

政府的經濟職能是指政府在社會經濟活動中依法應履行的職責及其所具有的功能。我國作為一個典型的后發國家，發展經濟，保持經濟的較快較好持續增長是政府的重要工作目標。經濟的發展是其他一切社會發展的基礎，經濟的增長也為其他社會事業的發展提供重要的物質保障，因此，在市場機制解決經濟發展問題出現功能缺陷時，需要政府進行有效的調控。但現階段我國以ＧＤＰ的增長作為主要目標的政府管理績效評價指標，造成了經濟發展與社會、人口和資源發展矛盾的日益加深，嚴重制約著經濟社會的協調發展。因此，在對政府行政管理活動的消耗進行評價時，不能簡單地將經濟發展的一切成果都納入績效評價中，需要具體分析政府行政管理活動與經濟發展之間的相關關系，分清楚現階段我國政府在促進經濟發展中的主要職能是什么，是建立科學合理的行政成本績效評價體系的關鍵。

經濟發展不僅意味著經濟總量的增加，經濟質量的改善和提高，更應包括經濟結構的優化。美國經濟學家金德爾伯格在《經濟發展》指出，經濟發展至少包括物質福利的改善，社會福利的提高，經濟結構的優化，就業機會的增加等方面。在現階段，我國政府經濟調節職能的履行應放在對發揮市場在資源配置中基礎性作用的重視，提高公共服務的質量和效益，提高社會福利水平和促進經濟可持續發展等方面。本文認為經濟增長、提高國民收入的能力、增進社會福利的能力、優化經濟結構的能力、節能降耗的能力、經濟調節方式、促進就業的能力共同構成了政府調節經濟職能及其所產生功能的的主要內容。

２．社會管理能力

政府是基于社會整體利益的需要，為協調社會矛盾進行社會管理而產生的公共組織。在我國市場經濟體制不斷完善、經濟高速發展、社會矛盾加劇的今天，需要強化政府的社會管理職能，為經濟與社會、人與自然和諧的發展創造良好的社會環境。政府的社會管理職能是指為實現社會的和諧與穩定，依法對社會系統的各組成部分、社會發展的各環節進行的科學、有效的管理。