提升監(jiān)獄行刑功能的新思考

　　摘 要：監(jiān)獄正確執(zhí)行刑罰需要有人力資源、財(cái)政和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及功能運(yùn)行的多方面保障。有的地區(qū)的監(jiān)獄系統(tǒng)受到多重保障不足的疊加影響，維護(hù)監(jiān)獄安全和提高教育改造質(zhì)量面臨多重困境。應(yīng)針對(duì)監(jiān)獄行刑的多方制約因素，完善一體化犯罪治理理念，解決制約監(jiān)獄行刑的體系性、政策性、保障性問(wèn)題，更好地發(fā)揮懲罰和改造罪犯功能，最大限度實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少犯罪目標(biāo)。

　　陳寶友， 犯罪與改造研究 發(fā)表時(shí)間：2021-09-30

　　關(guān)鍵詞：監(jiān)獄 困境 刑罰執(zhí)行 功能

　　在 2021 年開(kāi)展的全國(guó)政法隊(duì)伍教育整頓中，對(duì)監(jiān)獄“減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行倒查 30 年”，反映了國(guó)家對(duì)刑罰執(zhí)行的高度重視。我們應(yīng)以此為契機(jī)，促進(jìn)解決監(jiān)獄執(zhí)法困境和深層次的政策性、保障性、制度性問(wèn)題，提高整體行刑功能。本文以在南部某省監(jiān)獄系統(tǒng)所作的調(diào)研為例進(jìn)行分析。

　　一、影響監(jiān)獄行刑功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)困境

　　(一)人力資源配置和管理的困境

　　1.“警囚比”不達(dá)標(biāo)，押犯多、罪重刑長(zhǎng)與民警數(shù)量不足的矛盾突出。近年來(lái)，監(jiān)獄罪犯數(shù)量持續(xù)高企、構(gòu)成日益復(fù)雜，這種情況在我國(guó)南部某省監(jiān)獄系統(tǒng)尤其突出。其押犯數(shù)量長(zhǎng)期位于全國(guó)前列，且罪犯總體刑期較長(zhǎng)、外國(guó)籍犯、無(wú)國(guó)籍犯、艾滋病犯、老病殘犯數(shù)量大，與有限的監(jiān)獄收押規(guī)模和緊張的警力形成嚴(yán)重的不平衡。該省份監(jiān)獄警囚比在 15 % 左右，低于國(guó)務(wù)院〔2001〕73 號(hào)會(huì)議紀(jì)要和司法部規(guī)定的 18% 的比例，有超過(guò) 2/3 的監(jiān)獄警囚比不達(dá)標(biāo)。人是執(zhí)法決定性因素，監(jiān)獄民警隊(duì)伍數(shù)量不足已經(jīng)成為制約司法行政系統(tǒng)民警隊(duì)伍建設(shè)和刑罰執(zhí)行功能發(fā)揮的最大瓶頸，這在日益提高的執(zhí)法要求和長(zhǎng)期嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)下更加突出。這也在很大程度上導(dǎo)致監(jiān)獄行刑疲于應(yīng)付，制約了罪犯管理和教育工作的深入開(kāi)展。

　　2. 民警學(xué)歷與知識(shí)結(jié)構(gòu)不平衡。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，南方某省監(jiān)獄系統(tǒng)中研究生學(xué)歷的民警占總數(shù)的 2.61%，大學(xué)本科占總數(shù)的 77.57%，大學(xué)專科占總數(shù)的 19.17%，中專學(xué)歷占總數(shù)的 0.85%，高中及以下學(xué)歷占總數(shù)的 0.26%。可見(jiàn)隨著國(guó)家高等教育的普及，監(jiān)獄警察隊(duì)伍受教育程度整體較好，但仍有明顯不足：一是在職教育民警比例較大;二是從專業(yè)上看，監(jiān)獄民警中核心的法律專業(yè)和監(jiān)所管理專業(yè)占總數(shù)的 51%，其他專業(yè)占總數(shù)的36%，而教育、心理、信息、工、醫(yī)學(xué)等緊缺專業(yè)所占比例較小，占總數(shù)的 13%。在專業(yè)知識(shí)維度上，民警隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)于管理教育罪犯的需求存在顯著的不平衡。監(jiān)獄不是簡(jiǎn)單地滿足于“收得下、管得住、跑不了”，而是在國(guó)家總體安全觀下，全面提高罪犯教育改造質(zhì)量，最大限度地降低罪犯重新違法犯罪率，這就需要建設(shè)一支包括執(zhí)法型、管理型、矯治型和醫(yī)療型等多種專業(yè)化的民警隊(duì)伍。而監(jiān)獄民警培養(yǎng)機(jī)制不完善，職位分類(lèi)制度相對(duì)滯后，尤其是沒(méi)有將從事心理矯治、罪犯教學(xué)、獄內(nèi)偵查、醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)工作的民警納入警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列管理，缺乏專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)和職務(wù)晉升機(jī)制，也缺少培養(yǎng)管理教育罪犯的專家型民警機(jī)制，人才缺口較大，流失較多。

　　3. 民警職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)的不足。一方面，民警中存在責(zé)任意識(shí)淡薄，職業(yè)素養(yǎng)不高的情況。有的對(duì)監(jiān)獄是國(guó)家政治機(jī)關(guān)的屬性認(rèn)識(shí)不深刻不到位，對(duì)于自身執(zhí)法者的身份缺乏充分認(rèn)同，法治方式和法治素養(yǎng)相對(duì)欠缺，缺乏分析和解決復(fù)雜問(wèn)題能力。另一方面，面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的形勢(shì)任務(wù)，民警分類(lèi)和相關(guān)精深業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)相對(duì)不足，對(duì)管理外國(guó)籍和無(wú)國(guó)籍罪犯、“二進(jìn)宮”以上罪犯、邪教類(lèi)罪犯、艾滋病罪犯、涉黑涉惡類(lèi)罪犯以及涉暴恐類(lèi)罪犯等重點(diǎn)罪犯的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)滯后。對(duì)這些罪犯具有的隱蔽性、反復(fù)性、功利性、糾合性、煽動(dòng)性和破壞性等突出的特點(diǎn)難以形成持續(xù)有效的管理和教育格局。

　　4. 民警職業(yè)保障制度的不足。一是有關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威的法律規(guī)定剛性不足，對(duì)很多具體執(zhí)法問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，民警執(zhí)法缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于抗拒改造、消極怠工、辱罵民警等影響和干擾監(jiān)管秩序的行為如何處理和處罰規(guī)定不明確。加之法律監(jiān)督機(jī)關(guān)注重對(duì)監(jiān)獄民警執(zhí)法監(jiān)督，相對(duì)忽視執(zhí)法保障，在一定程度上導(dǎo)致民警執(zhí)法畏手畏腳，減損了執(zhí)法權(quán)威和刑罰效果。二是民警履職保護(hù)制度不健全，執(zhí)法常常進(jìn)退維谷。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，監(jiān)獄對(duì)服刑人員發(fā)生自傷自殘、自殺時(shí)民警應(yīng)如何合理承擔(dān)責(zé)任沒(méi)有明確界定，對(duì)執(zhí)法責(zé)任的追究往往采用結(jié)果倒推、有責(zé)推定方式，即使民警已經(jīng)按照監(jiān)所規(guī)定的工作制度和工作流程去做，仍然可能被追究責(zé)任。調(diào)研中，58% 的民警認(rèn)為執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究是最大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，雖然這種情況近來(lái)有了一定改觀，但在巨大的監(jiān)管安全壓力之下的實(shí)際運(yùn)行還有待完善。

　　(二)財(cái)政保障和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的困境

　　1. 財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障不到位與資金海量需求的矛盾突出。雖然國(guó)家保障監(jiān)獄基本經(jīng)費(fèi)，但監(jiān)獄許多實(shí)際和必然發(fā)生的費(fèi)用難以保障。比如，管理和教育改造艾滋病犯、精神病犯、傳染病犯等特殊罪犯群體的專管民警和醫(yī)務(wù)人員的崗位津貼、職業(yè)防護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)、職業(yè)防護(hù)裝備費(fèi)、人身意外傷害保險(xiǎn)費(fèi)、監(jiān)獄信息化系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、罪犯體檢費(fèi)、警務(wù)輔助人員經(jīng)費(fèi)、罪犯必接必送經(jīng)費(fèi)等剛性支出未列入財(cái)政保障范圍，監(jiān)獄自行籌措和支出壓力大。在這種困境中，監(jiān)獄在管理、教育改造罪犯、保障罪犯權(quán)利(如醫(yī)療、戒毒康復(fù)等)、疫情防控等工作上常常處于捉襟見(jiàn)肘的境地。這些幾乎“上不封頂”的成本，影響了監(jiān)獄的功能發(fā)揮，增加了民警的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這種困境的形成既與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，也與刑罰執(zhí)行價(jià)值和模式選擇等有關(guān)。

　　2. 監(jiān)獄改造與生產(chǎn)關(guān)系不明確，政治法律性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性的矛盾依然是行刑中的困境。這是一個(gè)長(zhǎng)期困擾監(jiān)獄行刑的“歷史悠久”，又“歷久彌新”的問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)監(jiān)獄體制改革，初步實(shí)現(xiàn)了“全額保障、監(jiān)企分開(kāi)、收支分開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行”，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政保障不充分，而且根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和管理教育罪犯的需要，監(jiān)獄仍然要組織罪犯從事生產(chǎn)勞動(dòng)。在具體組織實(shí)施中，受到地理、歷史、人員素質(zhì)、市場(chǎng)條件等限制，監(jiān)獄生產(chǎn)中存有大量的不安全因素和監(jiān)獄民警廉政風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政保障“缺口” 較大的監(jiān)獄，監(jiān)獄要把大量時(shí)間和精力放在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上，往往造成生產(chǎn)項(xiàng)目的營(yíng)利性與安全性的矛盾、罪犯勞動(dòng)時(shí)間和教育改造時(shí)間的矛盾、罪犯勞動(dòng)報(bào)酬的提高與保障生產(chǎn)利潤(rùn)的矛盾以及民警執(zhí)法精力不足等問(wèn)題，必然使監(jiān)獄的政治法律性與“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性” 形成難以調(diào)和的矛盾。而且限于技術(shù)知識(shí)、生產(chǎn)人員素質(zhì)、設(shè)備設(shè)施條件水平，許多監(jiān)獄只能選擇粗放型加工類(lèi)的項(xiàng)目，甚至污染性大的項(xiàng)目，許多監(jiān)獄一線民警的工作場(chǎng)所和罪犯勞動(dòng)車(chē)間噪音大、灰塵多、隱患多，嚴(yán)重影響他們的身體安全和健康，嚴(yán)重困擾著監(jiān)獄執(zhí)法工作。監(jiān)獄行刑中的許多困境和監(jiān)管安全事故在深層次上都與監(jiān)獄生產(chǎn)帶來(lái)的影響有關(guān)，在這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家的刑事法治效果取決于或受制于監(jiān)獄的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況并非沒(méi)有根據(jù)。那么在現(xiàn)有的監(jiān)獄法律框架、財(cái)政保障力度以及罪犯勞動(dòng)改造模式下，提高監(jiān)獄行刑功能，就不得不審視國(guó)家有關(guān)刑事政策的系統(tǒng)性問(wèn)題了。

　　(三)超負(fù)荷運(yùn)行下的監(jiān)獄風(fēng)險(xiǎn)管理困境

　　1. 監(jiān)獄執(zhí)法主體高強(qiáng)度運(yùn)行的可持續(xù)性和行刑的長(zhǎng)期效果值得思考。在監(jiān)獄民警中流傳著一句話：“兩眼一睜，忙到熄燈，兩眼一閉，提高警惕。”一線民警圍繞罪犯生活勞動(dòng)每天從早到晚，日均工作十幾個(gè)小時(shí)，并要保證充足的警力值守夜班。在新冠疫情發(fā)生前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，民警職業(yè)倦怠感和身心健康自我評(píng)價(jià)情況不容樂(lè)觀，有 84.43% 的民警有明顯的職業(yè)倦怠感。有 67.83% 的民警處于明顯的精神疲憊和身體亞健康狀態(tài)。尤其是在新冠疫情暴發(fā)后，監(jiān)獄一線監(jiān)管區(qū)內(nèi)執(zhí)行全封閉值班執(zhí)勤模式(疫情暴發(fā)前進(jìn)入監(jiān)管區(qū)的，暫時(shí)不置換警力)到“14+14+14”的值班執(zhí)勤模式，到“14+7+7” 值班執(zhí)勤模式，再到疫情常態(tài)化下的“7+6+1”(監(jiān)獄內(nèi)隔離封閉值班執(zhí)勤 7 天，居家休息 6 天，到監(jiān)獄做核酸檢測(cè)，政治學(xué)習(xí)和隔離、備勤 1 天)，監(jiān)管區(qū)內(nèi)警察工作時(shí)間約為每人每月 336 小時(shí)。如果監(jiān)獄駐地及鄰近周邊地區(qū)出現(xiàn)疫情，監(jiān)獄立即暫停換防并調(diào)高勤務(wù)等級(jí)，實(shí)行“21+21+21”值班執(zhí)勤模式。

　　2. 監(jiān)獄執(zhí)法主體高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的困境值得關(guān)注。一是政策壓力影響帶來(lái)的執(zhí)法困境。近年來(lái)刑法修正和減刑假釋政策趨于嚴(yán)格，使罪犯群體，尤其是重刑犯獲得減刑假釋的機(jī)會(huì)減少，服刑時(shí)間延長(zhǎng)，導(dǎo)致改造和反改造、矯治與反矯治的矛盾尖銳，對(duì)抗管理教育情況增多，服刑人員自傷自殘自殺等非暴力抗改行為時(shí)有發(fā)生。有的服刑人員受到法律制裁后，把怨氣對(duì)準(zhǔn)民警，肆意誣告、造謠中傷、無(wú)理糾訪，甚至產(chǎn)生獄內(nèi)犯罪。二是管理導(dǎo)向影響帶來(lái)的困境。在不斷提高罪犯權(quán)利保障的環(huán)境下，監(jiān)獄的懲罰功能受到影響，罪犯不認(rèn)罪、不服從管理、不接受教育情況增多，因?qū)趧?dòng)生產(chǎn)、醫(yī)療救助、生活處遇等方面不滿，罪犯對(duì)抗民警管理教育、辱罵民警，甚至襲擊民警的暴力行為時(shí)有發(fā)生。三是特殊工作環(huán)境影響帶來(lái)的困境。監(jiān)獄民警的職業(yè)暴露危險(xiǎn)突出，尤其是艾滋病、精神病等特殊罪犯較多的監(jiān)獄，在監(jiān)管和教育改造中民警的職業(yè)暴露風(fēng)險(xiǎn)大，存在被感染、受攻擊等經(jīng)常性威脅。調(diào)研中，認(rèn)為職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大和非常大的民警比例高達(dá) 98.5%。

　　3. 民警家庭高負(fù)擔(dān)運(yùn)行，工作與生活沖突困境加劇。特定的人口政策造成了相當(dāng)多的民警夫妻 2 人要撫養(yǎng) 2 個(gè)孩子、贍養(yǎng) 4 位老人，還要忙于工作，這在作為中堅(jiān)力量的中青年監(jiān)獄民警中更為突出，在調(diào)研了解的家庭負(fù)擔(dān)方面，子女上學(xué)、經(jīng)濟(jì)緊張、夫妻兩地分居這三類(lèi)問(wèn)題最為突出。大部分家屬雖然支持民警的工作，但難免會(huì)有所抱怨，增加了家庭摩擦，不利于家庭關(guān)系的穩(wěn)定和諧。部分民警由于對(duì)家庭擔(dān)心而難以安心工作，少數(shù)民警甚至出現(xiàn)了夫妻感情不和，子女學(xué)習(xí)成績(jī)下降，老人生病無(wú)法照顧等困難，加劇了思想顧慮，分散了值班履職精力。特別是夫妻雙方都在監(jiān)獄系統(tǒng)的“雙警家庭”，夫妻 2 人無(wú)法完全錯(cuò)開(kāi)備勤、值班，工作和家庭矛盾更加突出。面對(duì)高強(qiáng)度、超負(fù)荷的工作和生活壓力，民警的心理壓力得不到有效緩解和疏導(dǎo)，產(chǎn)生了普遍的焦慮感和失眠癥等情況，存在比較突出的亞健康心理狀態(tài)。

　　二、監(jiān)獄行刑困境分析與治理對(duì)策

　　(一)監(jiān)獄行刑困境的多維分析

　　1. 宏觀政策層面的供給不足。我國(guó)的監(jiān)獄行刑正處于重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些困境正是在新形勢(shì)要求與舊理念、模式的沖突下形成的，反映了宏觀政策供給不足。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將“國(guó)家治理效能得到新提升”作為今后五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，并對(duì)“十四五”時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署。對(duì)于監(jiān)獄行刑而言，同樣面臨著完善治理體系和提高治理能力的問(wèn)題，在當(dāng)前和今后時(shí)期如果僅以維護(hù)安全作為監(jiān)獄的首要甚至主要任務(wù)已不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。在保障監(jiān)獄安全秩序的基礎(chǔ)上，不斷提高執(zhí)法司法的公正性和教育改造罪犯質(zhì)量成為越來(lái)越重要的價(jià)值目標(biāo)，這對(duì)監(jiān)獄行刑是一個(gè)具有重要意義的轉(zhuǎn)型。這一方面要求提高監(jiān)獄行刑理念和完善行刑模式，另一方面要求國(guó)家加強(qiáng)對(duì)監(jiān)獄行刑的政策支持和資源投入，消除刑事政策立法和司法體系中的不平衡，強(qiáng)化刑罰執(zhí)行“刑事法治末端”的“反向治理” 功能，以消除監(jiān)獄行刑乃至整個(gè)刑罰過(guò)程面臨的人民日益增長(zhǎng)的安全和公正需要和刑罰執(zhí)行供給能力不足的矛盾。

　　2. 中觀制度層面的“不平衡”。制度狀況體現(xiàn)了國(guó)家的政策導(dǎo)向和資源投入程度。在近年來(lái)全面依法治國(guó)深入發(fā)展的大背景下，刑罰執(zhí)行對(duì)法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用越來(lái)越突顯，國(guó)家對(duì)刑罰執(zhí)行越來(lái)越重視。近年來(lái)，習(xí)近平同志對(duì)監(jiān)獄工作作出多次指示批示，中央專門(mén)下發(fā)文件對(duì)監(jiān)獄發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。但一些監(jiān)獄行刑基本制度中的“不平衡”仍較突出，制約了制度應(yīng)有功能的發(fā)揮。比如，由于監(jiān)獄罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等制度設(shè)計(jì)和適用的不足，罪犯“減假暫”的范圍和幅度不適當(dāng)，導(dǎo)致監(jiān)獄懲罰和改造功能不平衡;罪犯權(quán)利保障制度與監(jiān)獄財(cái)政保障不平衡使社會(huì)公眾對(duì)公平正義產(chǎn)生了質(zhì)疑;各司法機(jī)關(guān)在監(jiān)獄行刑中作用發(fā)揮的不平衡，在相當(dāng)程度上制約著監(jiān)獄行刑整體水平提升。比如，一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)獄減刑、假釋的中級(jí)人民法院，一年要承擔(dān) 8000 多件減刑案件的辦理，而只有幾名法官負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，如何能夠保證案件實(shí)質(zhì)公正性?而應(yīng)發(fā)揮激勵(lì)罪犯改造、提供平衡回歸社會(huì)過(guò)渡期的假釋制度，因法定條件的限制及責(zé)任追究制度的不足，使其適用極少甚至“形同虛設(shè)”，反映了立法與司法實(shí)踐的不平衡，造成監(jiān)獄治理與社會(huì)治理的不平衡等。

　　3. 微觀層面民警素質(zhì)能力相對(duì)于更高執(zhí)法要求和人民新期待的“不適應(yīng)”。少數(shù)監(jiān)獄民警不能與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)“監(jiān)獄所有管理工作都是執(zhí)法行為”認(rèn)識(shí)不深、不到位，執(zhí)法意識(shí)欠缺，嚴(yán)格規(guī)范文明程度有待提高。近年發(fā)生的罪犯獄內(nèi)行兇案件、罪犯脫逃案件、民警瀆職案件中多有這方面原因。這在客觀上與刑罰執(zhí)行相對(duì)于偵查、起訴、審判環(huán)節(jié)具有的特定的長(zhǎng)時(shí)間性、突出的封閉性、特有的執(zhí)法與生產(chǎn)性質(zhì)的交織性有關(guān)，在主觀上與對(duì)于新形勢(shì)下加強(qiáng)監(jiān)獄警察隊(duì)伍建設(shè)的重要性、迫切性和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。

　　(二)解決監(jiān)獄行刑困境的治理對(duì)策

　　1. 解決監(jiān)獄行刑理念制度模式的困境。一是在宏觀上注重完善刑事立法和刑事政策中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。不論是修改完善監(jiān)獄法、制定統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行法，還是在修正刑事實(shí)體法或刑事程序法中，應(yīng)樹(shù)立一體化的犯罪治理理念與模式，防止發(fā)生打擊犯罪、追訴犯罪環(huán)節(jié)與刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)的“脫節(jié)”，以從根本上解決刑事法治發(fā)展內(nèi)部的供給不平衡的矛盾，有效化解刑罰執(zhí)行面臨的多重困境。比如，當(dāng)在修正刑事立法或者制定嚴(yán)格監(jiān)獄罪犯減刑假釋制度適用政策時(shí)，應(yīng)對(duì)如何避免因此導(dǎo)致的影響罪犯改造積極性、防止過(guò)度“監(jiān)獄化”等問(wèn)題考慮予以相應(yīng)救濟(jì)。應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)不同省份押犯的調(diào)劑，防止發(fā)生長(zhǎng)期規(guī)模羈押，并應(yīng)加強(qiáng)押犯數(shù)量規(guī)模與財(cái)政保障統(tǒng)籌、監(jiān)獄基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與警力調(diào)配的統(tǒng)籌，形成全國(guó)刑罰執(zhí)行資源的有效配置。二是在中觀上應(yīng)注重解決關(guān)鍵性的政策、制度、保障問(wèn)題。應(yīng)注重解決困擾監(jiān)獄行刑的實(shí)際問(wèn)題，多種形式增加監(jiān)獄警力、優(yōu)化民警培養(yǎng)機(jī)制、強(qiáng)化重點(diǎn)和特殊罪犯的管理改造、加強(qiáng)醫(yī)療、物質(zhì)保障、明確民警因公傷殘和犧牲的撫恤救助政策，消除刑罰執(zhí)行中的短板，使法律功能發(fā)揮更充分。三是解決傳統(tǒng)監(jiān)獄治理理念、治理模式與提高刑罰執(zhí)行水平和社會(huì)公平正義的“不兼容” 問(wèn)題，改變一味強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防死守、疲勞作戰(zhàn)、封閉僵化的管理理念和模式，把習(xí)近平法治思想真正貫徹到監(jiān)獄工作中，實(shí)事求是地完善刑罰理念、健全刑罰執(zhí)行模式，形成外部有機(jī)協(xié)調(diào)制約和內(nèi)部規(guī)范合理的民警成長(zhǎng)模式和管理教育罪犯模式。尤其應(yīng)解決監(jiān)獄封閉性帶來(lái)的執(zhí)法困境。隨著社會(huì)發(fā)展、法治建設(shè)的深化，社會(huì)公眾法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，監(jiān)獄系統(tǒng)的封閉性越來(lái)越不適應(yīng)、不適宜。應(yīng)重視解決監(jiān)獄民警“近親繁殖”和“監(jiān)獄亞文化”負(fù)面影響，完善領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗制度和流動(dòng)任職制度，防止形成非法利益團(tuán)體，并通過(guò)加大獄務(wù)公開(kāi)力度，使關(guān)鍵執(zhí)法環(huán)節(jié)內(nèi)容受到更加有效的監(jiān)督，持續(xù)保證執(zhí)法公正。

　　2. 讓民警在職業(yè)榮譽(yù)和事業(yè)發(fā)展中履職盡責(zé)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和法律目標(biāo)。一是在信息社會(huì)乃至萬(wàn)物互聯(lián)時(shí)代要處理好監(jiān)獄天然封閉性與社會(huì)開(kāi)放性之間的關(guān)系，開(kāi)展執(zhí)法形象建設(shè)，加強(qiáng)正面宣傳，促進(jìn)提高民警隊(duì)伍職業(yè)榮譽(yù)感和使命感。要使社會(huì)公眾了解監(jiān)獄警察的忠誠(chéng)和為國(guó)家安全社會(huì)穩(wěn)定做出的突出貢獻(xiàn)，在最大限度地防范“司法不公” 和“突發(fā)事件”的同時(shí)，大力宣傳“模范典型”和“先進(jìn)事跡”。應(yīng)考慮充分調(diào)動(dòng)各方面積極因素，“深化監(jiān)獄行刑社會(huì)化”和完善“刑罰執(zhí)行社會(huì)支持和監(jiān)督系統(tǒng)”，使其成為監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的積極支持力量，使社會(huì)建設(shè)和監(jiān)獄法治、刑事法治建設(shè)成為一體，促進(jìn)解決這方面問(wèn)題。二是針對(duì)監(jiān)獄行刑規(guī)律和執(zhí)法特點(diǎn)，完善民警履職保護(hù)制度，實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，避免以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任追究，既保證執(zhí)法司法規(guī)范公正，又有利于形成激勵(lì)和保護(hù)民警身心健康和職業(yè)發(fā)展的工作環(huán)境和氛圍，最大限度調(diào)動(dòng)其工作積極性。同時(shí)加強(qiáng)從優(yōu)侍警和因公傷殘和因公犧牲撫恤制度，建立特殊撫恤基金和落實(shí)好榮譽(yù)制度，激勵(lì)民警創(chuàng)業(yè)奉獻(xiàn)。

　　3. 讓罪犯在希望中改造，最大限度降低重新違法犯罪率。一是加大國(guó)家政策和資源投入，從根本上解決監(jiān)獄改造和生產(chǎn)的矛盾，包括以監(jiān)獄產(chǎn)品政府采購(gòu)支持、適當(dāng)稅收政策優(yōu)惠、實(shí)用勞動(dòng)技能培訓(xùn)和社會(huì)保險(xiǎn)幫助、罪犯勞動(dòng)報(bào)酬提升、安置幫教措施完善等方式，減輕監(jiān)獄壓力，紓解困境，提高罪犯重新回歸社會(huì)的適應(yīng)和發(fā)展能力，更好地維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)法律公正。二是讓制度更合理，適用更有效，提高行刑公正性和效率性。監(jiān)獄工作既是風(fēng)險(xiǎn)管理又是人性管理，為實(shí)現(xiàn)“正確執(zhí)行刑罰”，提高教育改造罪犯質(zhì)量，應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，契合教育改造罪犯和預(yù)防重新犯罪的規(guī)律，從根本上完善罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等制度，提升制度功能，織密“法網(wǎng)”、消除權(quán)力尋租空間，發(fā)揮好其應(yīng)有的社會(huì)治理效能。應(yīng)重點(diǎn)解決罪犯考核中的不客觀、罪犯形式化改造、偽裝改造和減刑適用過(guò)多，對(duì)罪犯改造激勵(lì)作用下降的問(wèn)題，完善罪犯考核制度和建立可撤銷(xiāo)的減刑制度;應(yīng)解決假釋制度適用率過(guò)低問(wèn)題，科學(xué)分解“沒(méi)有再犯罪危險(xiǎn)的”法定條件，完善“以審判為中心”的機(jī)制，健全“罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估” 制度，完全罪犯改造的全過(guò)程證據(jù)體系，增強(qiáng)假釋制度適用的程序規(guī)范性、依據(jù)科學(xué)性、追責(zé)合理性，發(fā)揮其在激勵(lì)罪犯真改造、制約假改造，幫助其盡快適應(yīng)回歸社會(huì)，降低重新違法犯罪方面的作用;應(yīng)改革罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行制度，在制度設(shè)計(jì)上將監(jiān)外醫(yī)療時(shí)間不計(jì)入服刑時(shí)間或限制計(jì)入服刑時(shí)間，從根本上堵塞這方面的漏洞，提高刑罰執(zhí)行制度的整體法律權(quán)威性。