電子信息論文發(fā)表比較法視野中的政府信息公開

　　[摘 要] 在世界范圍內(nèi)，各國政府由于政治、經(jīng)濟等方面的因素，成為最大的信息所有者和控制者。而作為整體的國家的發(fā)展其離不開各種經(jīng)濟實體的單個發(fā)展，而這就離不開政府將其所壟斷的信息公開，這就是政府信息公開制度。政府信息公開，又可稱為政務(wù)公開，其目的在于增強政府行為的透明度.從而保障公民的知情權(quán)。對處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國，加快政府信息公開法律制度的建設(shè)更是具有極其重要的意義。

　　[關(guān)鍵詞]電子信息論文發(fā)表,政府信息,知情權(quán),主動公開,宏觀調(diào)控

　　一，政府信息公開制度之權(quán)源分析

　　在政府信息公開制度的實施上，我國目前主要采用的是主動公開制度。對于何為主動公開，我國學(xué)者從不同的角度進行了論述，有的從主動公開的具體途徑和方法上論述。“政府信息的主動公開是指政府主動地在有關(guān)的公開出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。”[1]有的從行政主體法定義務(wù)的角度論述主動公開，即認(rèn)為“主動公開是指國家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動將國家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報紙上、公報上或者國家行政主體及其工作人員主動公開有關(guān)情況的一種公開方式。”[2]在政府信息公開法律制度下，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論構(gòu)成了公眾獲得政府信息的權(quán)利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。從世界各國政府信息公開法律制度的發(fā)展概況和趨勢來看，政府信息公開的立法趨勢是加強政府運作的透明度、擴大信息公開的范圍、導(dǎo)入司法審查機制等。政府信息公開制度所保護的是公民的政治權(quán)利。政治權(quán)利包括反對權(quán)，如保護居少數(shù)地位群體的權(quán)利，舉行抗議、游行示威以及讓公民了解政府信息和進行政治查詢。[3]

　　同時，實行政府信息公開制度也是保護公民知情權(quán)的有效措施。目前學(xué)界一般把公民的知情權(quán)作為政府信息公開的理論基礎(chǔ)。知情權(quán)概念有兩層含義：一為報道活動前提的知情樅，與 “采訪自由”幾乎同義：一為信息接受者的自由，即收集、選擇信息的白由。就廣義而言，知情權(quán)是指尋求、接受和傳遞信息情報的自由，包括從官方或非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利;而狹義知情權(quán)則僅指知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利。[4]公民的知情權(quán)表達了現(xiàn)代社會的成員對公共信息資源的一種普遍利益需求和權(quán)利意識，是公民權(quán)利體系中的一個重要組成部分。知情權(quán)是人民行使一切民主權(quán)利的重要前提。沒有知情權(quán)，公民的選舉權(quán)和參政權(quán)無法實現(xiàn);知情權(quán)是監(jiān)督政府，防止政府濫用權(quán)力的重要手段，能夠有效地監(jiān)督政府不濫用權(quán)力的最好辦法就是建立以知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開制度。確認(rèn)知情權(quán)為一項普遍的民主和社會權(quán)利，為政府信息公開奠定了基礎(chǔ)。

　　二、各國政府信息公開法律制度的考察與比較

　　(一)瑞典

　　瑞典是世界上第一個建立政府信息公開法律制度的國家。瑞典于1766年制定了 《出版自由法》，規(guī)定市民有接近公文書的權(quán)利，以此作為防止公務(wù)員違反法律、濫用職權(quán)的手段。該法是世界上第一部從憲法層面確認(rèn)公民出版自由和政府信息公開的法律。后該法經(jīng)過修訂一直沿用至今，并與另外兩部憲法性法律《表達自由法》，《政府憲章》及《保密法》共同構(gòu)成了瑞典信息公開法律制度的完整體系。《政府憲章》對瑞典政府信息公開作了原則性的規(guī)定，明確指出信息自由是指國民和組織“獲取或接受或者以其他方式了解他人觀點的自由。”《出版自山法》不僅對瑞典公民以及在瑞典定居的外國人享有的廣泛的出版自由作了詳盡規(guī)定。而且對政府信息公開的方式、程序等作了具體規(guī)定。依據(jù)該法，任何人經(jīng)申請都有權(quán)獲得依法應(yīng)當(dāng)公開的官方文件，且該官方文件的查閱是免費的。公共機關(guān)在審查和批準(zhǔn)查閱官方文件的申請時不得對申請人的身份及動機進行調(diào)查，除非這種調(diào)查是必須的。查閱人可以采取多種方式了解文件內(nèi)容，并有權(quán)獲得官方文件的副本或者復(fù)制件。瑞典的 《保密法》則列舉了l1種不予公開的信息，對公民信息自由的限制作了具體、明確的規(guī)定。1991年通過的 《表達自由法》是對《出版自由法》的補充，對前法未盡事項 (如廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的表達自由)作了補充規(guī)定。

　　(二)美國

　　除瑞典以外，較早制定信息公開法，并且在世界上影響較為深遠(yuǎn)的國家是美國，其《信息自由法》規(guī)定完備，業(yè)已成為世界各國效仿的典范。1946年美國的聯(lián)邦行政程序法對政府文件的公開有若干規(guī)定，但由于該法的規(guī)定非常籠統(tǒng)，特別是對保密事項規(guī)定地十分模糊，在實踐中政府機關(guān)往往拒絕公開信息。加上法律并未對拒絕公開信息規(guī)定任何救濟手段，使得政府機關(guān)有恃無恐。然而，由于美國是一個三權(quán)分立、權(quán)力制衡的國家，社會普遍反對行政保密。各界人士強烈要求修改1946年聯(lián)邦行政程序。到了1954年，有議員提出了以信息公開控制政府的主張。其后，美國開始了對信息公開法律制度的研究和制定，最終于1966年制定了≤信息自由法》。美國《信息自由法》經(jīng)過1974年、1976年、1986年等幾次大的修改，歷經(jīng)四十年的適用和完善，已經(jīng)形成了一套較為完備，可行的政府信息公開法律制度。

　　(三)韓國

　　韓國是亞洲最早制定并實施政府信息公開法的國家。韓國政府信息公開制度的形成最早源于學(xué)術(shù)界的討淪，學(xué)者的討論進而影響到了法院的判決。韓國憲法法院在1990年前的幾個判決中，認(rèn)定憲法第二十一條隱含著公民的知情權(quán)。在此背景下，很多地方政府制定了信息公開條例，各地相繼導(dǎo)入政府信息公開的制度。1992年，當(dāng)選總統(tǒng)金泳三履行了其競選諾言，積極推進信息公開法的制定，并于1994年發(fā)布了《行政信息公開指南 》，提出制定信息公開法的方針并著手進行準(zhǔn)備。最終，《公共機關(guān)信息公開法》于1996年通過。韓國的信息公開法中，不僅將行政機關(guān)而且將法院、國會以及特殊法人、地方自治團體等均列為信息公開的對象。而且該法還對部分公開和異議申請、行政裁決、行政訴訟、第三人的異議等信息公開爭議的上訴程序作了，明確規(guī)定。

　　(四)日本

　　1999年5月，日本的《信息公開法》經(jīng)國會審議正式通過，標(biāo)志著日本這個具有保密主義傾向的國家在法律層面上建立了政府信息公開制度。同韓國相類似，日本信息公開制度的確立 ，也是通過民間力量的驅(qū)使，自上而下地推動了國家的立法進程。根據(jù)日本《信息公開法》，任何人都可以向行政機關(guān)長官提出信 息公開的請求，其主體資格、主觀動機在所不問。行政長官應(yīng)于30日至遲60日內(nèi)作出是否公開的決定，決定不公開的，應(yīng)以書面方式通知請求人。關(guān)于信息公開的限制，該法將政府信息分為豁免公開的信息、有限公開的信息、裁量公開的信息和免于披露的信息，分別作了規(guī)定;對于信息公開的救濟，《信息公開法》 規(guī)定設(shè)立信息公開審查會;對有關(guān)信息公開的處分不服者的訴訟進行審理，并對信息公開爭議的訴訟管轄作了特別規(guī)定。但是日本的信息公開法未能明確公民的知情權(quán)，而僅僅規(guī)定政府具何“說明責(zé)任”，公開的對象僅限于行政機關(guān)，不含國會、法院等。雖然日本的信息公開法由于種種原因未能達到人們預(yù)期的程度，但從該法規(guī)定了信息公開的請求權(quán)、相對嚴(yán)格限定了不公開的信息以及確立了司法救濟手段等方面看，仍被認(rèn)為對于公民參與政事、監(jiān)督政府、促進日本的行政改革等具有重大意義。

　　三，政府信息公開制度實施在我國的必要性

　　伴隨著人類社會的三次技術(shù)革命的進行，人類已從工業(yè)文明步入信息文明。而信息社會最為寶貴的資源就是信息，信息如同貨幣。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，已經(jīng)步入信息社會，信息技術(shù)的發(fā)展對于我國經(jīng)濟的發(fā)展起著更為重要的作用。

　　第一，政府信息公開是政府宏觀調(diào)控的必要基礎(chǔ)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟的最大區(qū)別在于對信息掌控方面的差異，現(xiàn)代市場經(jīng)濟可以將其定義為一種信息經(jīng)濟，信息在經(jīng)濟體系中扮演著重要的角色。市場經(jīng)濟的發(fā)展離不開市場調(diào)節(jié)與客觀價值規(guī)律的作用，而市場調(diào)節(jié)作為一種高效和快速的經(jīng)濟調(diào)節(jié)模式，其對市場經(jīng)濟的運行會做出靈敏的反應(yīng)。在市場經(jīng)濟下，信息資源是極其重要的，因此，我們要造就社會機會均等的條件，就要在信息資源的分享上堅持均等性的原則：即不能是有的人可以快速的享受更多的超前的信息資源，而有的人則根本享受不到自己應(yīng)享受的資源。這就需要通過政府宏觀調(diào)控措施來加以保障。宏觀調(diào)控保護的是一種宏觀整體的利益，也就是公共利益。[5]這是宏觀調(diào)控體制的原則，經(jīng)濟民主是經(jīng)濟領(lǐng)域的民主，是管理經(jīng)濟、調(diào)節(jié)市場運行的一種基本體制，其主旨在于促進多數(shù)社會成員織和統(tǒng)一起來，運用公共權(quán)力選擇他們共同追求的目標(biāo)以及達到這些目標(biāo)的方法和手段，它強調(diào)宏觀調(diào)控權(quán)利層次配置的完善和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。[6]并通過這種協(xié)調(diào)以保障信息公平，而只有在信息公開的條件下，才能使人們在信息資源的獲取上實現(xiàn)均等。

　　第二，政府信息公開是我國政府體制改革的客觀要求。

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政治體制改革不斷的深入。作為政治體制改革的重要組成部分，各種形式的政府公開制度在實踐中得到了長足的發(fā)展。諸如引入公開招標(biāo)、公開競爭、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等政府信息公開制度。然而，我們必須承認(rèn)，實踐中推行的各種形式的政府公開制度仍然存在著一定的局限，往往具有各自為政的特點，相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。一個部門積累的經(jīng)驗也很難為其他部門所利用，加大了整個制度建設(shè)和運作的成本。另外，由于缺少綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，對于信息時代的信息公開問題缺少整體的規(guī)劃和部署，各種改革仍然停留在漸進性改革的思路上。最后，對于政府信息公開的實體性規(guī)范不夠，立法極其滯后于制度的實施，因此在很多程序性的制度實施過程中還處于無法可依的狀態(tài)。因此，根據(jù)改革與發(fā)展的需要，總結(jié)政務(wù)公開實踐中的各種經(jīng)驗，通過制定信息公開條例來規(guī)范和統(tǒng)一各種形式的政務(wù)公開制度，建立合理的政府信息公開體制，保障建立一個透明、公正、公平公信的政府，并以此為基礎(chǔ)促使其依法行政，從而進一步來推動我國政治體制改革的進行。

　　第三，政府信息公開制度是信息社會建設(shè)與經(jīng)濟增長的基本保障。

　　我國作為一個長期的受封建傳統(tǒng)影響的國家，政府透明度不足一直是一個比較突出的問題。缺少透明度的結(jié)果是政府信息資源難以為社會所利用，造成社會資源的巨大浪費。我國絕大部分的有用信息被政府所掌握，但這些信息大多處于不對外公開狀態(tài)，嚴(yán)重地制約了經(jīng)濟發(fā)展。尤其是隨著信息化戰(zhàn)略的推進，一些地方和部門借其掌握的信息資源謀取不當(dāng)利益的現(xiàn)象愈演愈烈，與信息化的發(fā)展方向背道而馳。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府信息資源的開發(fā)面臨著巨大的機會，同時也產(chǎn)生了許多新的挑戰(zhàn)和問題。應(yīng)該說，如何保障政府信息充分為社會所利用，推動國家信息化，在制度、技術(shù)與市場等方面均存在相當(dāng)大的創(chuàng)新空間。政府信息如同銀行貨幣，只有加速其流動，才能創(chuàng)造巨大的效益。當(dāng)務(wù)之急是首先從認(rèn)識上明確政府信息資源的戰(zhàn)略性地位，通過制定政府信息公開條例為制度創(chuàng)新奠定法律基礎(chǔ)。

　　第四，政府信息公開是信息民主的保障。

　　信息作為當(dāng)今社會一種極其重要的資源，保障信息的公正、公平、公開即信息民主是我國經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。而信息民主作為現(xiàn)代民主的重要組成部分，信息民主包括獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)與參與信息權(quán)。政府作為社會的管理者，在行政管理過程中，制作、搜集、存儲了大量的信息。因為政府信息涉及社會生活的方方面面，與人民生活息息相關(guān)，可以說政府是最為重要的信息源。而只有公開政府信息，才能滿足公眾獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)和參與信息權(quán)的需要。

　　四，我國政府信息公開之現(xiàn)狀及其制度構(gòu)建

　　近年來，隨著政治體制改革不斷深入，在依法治國、建設(shè)法治國家，加強基層民主建設(shè)，推動國民經(jīng)濟信息化的時代大背景下，各地和各部門都制定了一些政府信息公開的規(guī)定，推動了政府信息公開制度的發(fā)展，在一定程度上保證了公民知情權(quán)的實現(xiàn)。我國政府信息公開的實踐與法律制度雖然有了一定的發(fā)展，封閉的政府正在向開放的政府轉(zhuǎn)變，政府機關(guān)通過各種方式公開的信息也越來越多。但是在取得一定進展的同時，我們必須承認(rèn)，我國的政府信息公開才剛剛開始，綜合的信息公開的法律制度還沒有建立，政府信息公開還存在很多問題。政府信息公開的范圍不確定、政府信息公開沒有明確的程序、沒有監(jiān)督機制和救濟手段、沒有規(guī)定不公開信息的法律責(zé)任等問題。針對我國政府信息公開的現(xiàn)狀，我國政府信息公開制度的建設(shè)應(yīng)從以下幾方面入手：

　　1，促進和完善政府信息公開制度的立法工作。政府信息公開法律制度是通過法律確立的，其既有憲法、信息公開法及其他相關(guān)法律關(guān)于政府信息公開的法律規(guī)定構(gòu)成。其中憲法是政府信息公開法律制度的基礎(chǔ)，而信息公開法是政府信息公開的專項法律，其他法律是配套性法律。法律制度建設(shè)的發(fā)展與完善應(yīng)當(dāng)是立法、執(zhí)法和司法統(tǒng)一協(xié)調(diào)運作的結(jié)果。在目前我國還沒有信息供開發(fā)的情況下，當(dāng)務(wù)之急是制定信息供開發(fā)和數(shù)據(jù)保護法，修改保密法等法律。

　　2，完善政府信息公開制度的公開形式和手段。在信息公開的方式上，建立健全政府公報制度，包括國務(wù)院部門公報、地方人民政府公報。在繼續(xù)辦好國務(wù)院公報的基礎(chǔ)上，國務(wù)院各部門作為部門權(quán)限的行政機關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)方式主要是宏觀上的領(lǐng)導(dǎo)，而非具體辦案，主要是通過制定政策、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令等方式行使職權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)健全部門公報制度，并通過政府公報公布規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)文本、公布規(guī)章的制定、修改、解釋及其他規(guī)范性文件，并定期編制索引。

　　3，加大對政府信息公開問題的宣傳工作。充分利用因特網(wǎng)，實現(xiàn)政府信息公開政府和公民都必須認(rèn)識到，引入政府信息公開制度，是市場經(jīng)濟發(fā)展、法治政府建設(shè)的內(nèi)在需要，必須從制度和觀念上進行深刻的變革。廢止各類不適應(yīng)市場經(jīng)濟和信息社會要求的陳舊觀念和規(guī)定，打破各種阻礙政府信息自由流動的障礙，保障公民的知情權(quán)。充分利用現(xiàn)代媒體特別是因特網(wǎng)發(fā)布政府信息，保證信息公布的準(zhǔn)確性、全面性、及時性和權(quán)威性，促進政府網(wǎng)上工程向縱深發(fā)展。

　　4，加強政府信息公開的程序保障，建立切實可行的救濟制度。沒有一定的程序保障措施，政府信息公開將流于形式。筆者認(rèn)為，可以參照其它國家的成功經(jīng)驗，制定一些切合我國實際的程序保障措施，如編制政府信息登記簿、設(shè)立首席信息官、明確政府信息資源部門的責(zé)任等。[7] 同樣，救濟制度也是信息公開法的一個關(guān)鍵性制度安排，它可以啟動公眾對政府機關(guān)信息公開的監(jiān)督程序。缺乏相應(yīng)的救濟制度，政府信息公開就不能得到有效的實施，公民權(quán)利也難以得到保障。

　　五，結(jié)語

　　我國國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，有賴于科學(xué)合理且完備的法律體系加以保障。宏觀調(diào)控是政府從社會公共利益出發(fā)，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟變量的基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，對國民經(jīng)濟所進行的總體調(diào)節(jié)和控制。[8]加強政府信息公開作為我國政府實施宏觀調(diào)控的重要制度基礎(chǔ)，對我國政治體制改革起著極其重要的作用。對于政府信息，通過國家的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的增長[9]從而，為我國和諧社會建設(shè)奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　參考文獻：

　　[1]應(yīng)松年,陳天本《政府信息公開法律制度研究》，國家行政學(xué)院學(xué)報2002年4期

　　[2]皮純協(xié),劉飛宇《論我國行政公開制度的現(xiàn)狀及其走向》，《法學(xué)雜志》2002年第1期

　　[3]韓大元 《比較憲法學(xué)》，高等教育出版社，2003年版

　　[4]加快政府信息公開步伐，促進中國社會信息化進程——國民經(jīng)濟信息化與政府信息公開研討會紀(jì)實，法制日報2000-8-20

　　[5]呂忠梅 《經(jīng)濟法的法學(xué)與法經(jīng)濟學(xué)分析》，中國檢察出版社，1998年版

　　[6]王全興 《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社，2003年版

　　[7]周漢華 《起草政府信息公開條例的基本考慮》，法學(xué)研究，2002年版

　　[8]王全興《宏觀調(diào)控法論綱》，首都師范大學(xué)學(xué)報，2002年第3期

　　[9]劉大洪 《法經(jīng)濟學(xué)視野中的經(jīng)濟法研究》，中國法院出版社，2003年