我國地方財(cái)政重整制度的釋評(píng)與完善

　　摘要:地方財(cái)政重整制度是地方政府發(fā)生嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)事件時(shí)的一種應(yīng)急處置制度,對(duì)該制度的完善有助于形成地方政府性債務(wù)管理的政策閉環(huán)。 地方財(cái)政重整主要是對(duì)地方政府預(yù)算的重新安排,而非地方政府的破產(chǎn),因此需要在維持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)財(cái)政責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)。 為實(shí)現(xiàn)這一目的,需要明確界定財(cái)政重整制度中的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)責(zé)歸屬。 同時(shí),為確保地方財(cái)政重整制度的有效性和可持續(xù)性,應(yīng)注重與預(yù)算、公債等財(cái)政管理制度的有效銜接。

　　關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù);政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);財(cái)政重整

　　中圖分類號(hào):D912. 29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1001 - 5019(2019)01 - 0101 - 07

　　《山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)》是由山東財(cái)政學(xué)院主辦的財(cái)經(jīng)類期刊，創(chuàng)刊于1989年，系山東省優(yōu)秀期刊、華東地區(qū)優(yōu)秀期刊，現(xiàn)已加入“中國科技期刊數(shù)據(jù)庫”、“華藝中文電子期刊(CEPS)”、“書生數(shù)字期刊”等多家電子期刊及數(shù)據(jù)庫。

　　黨的十九大報(bào)告提出了堅(jiān)決打好“ 三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 的明確要求,其中,防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)居首位。 而在諸多誘發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的因素中,居高不下的地方政府性債務(wù)無疑是重中之重。 自分稅制改革以來,地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的缺口愈來愈大,在經(jīng)濟(jì)下行與土地政策收縮的雙重壓力下,舉債似乎成了地方政府彌補(bǔ)短期財(cái)力缺口的有效手段。 為規(guī)范地方政府的舉債行為,國務(wù)院出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件,其中,《 地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》 ( 以下簡(jiǎn)稱《 預(yù)案》 ) 首次提出了以地方財(cái)政重整制度為核心的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置措施。 就制度本身而言,這一未雨綢繆的制度安排不僅是落實(shí)《 中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)規(guī)定、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的有力舉措,也是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備。 但就制度構(gòu)造而言,《預(yù)案》有關(guān)地方財(cái)政重整的規(guī)定過于粗疏,于實(shí)踐難以具體操作,部分規(guī)定是否妥當(dāng)也值得推敲。 為此,有必要在厘清地方財(cái)政重整制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)的基礎(chǔ)上,對(duì)《預(yù)案》有關(guān)地方財(cái)政重整制度的不足進(jìn)行深入分析,并就制度的完善路徑一抒淺見。

　　一、邏輯起點(diǎn):地方財(cái)政重整制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

　　( 一) 從事前監(jiān)管到應(yīng)急處置的制度演進(jìn)

　　根據(jù) 2014 年修改后的《 預(yù)算法》 之規(guī)定,我國地方政府被賦予了有限的舉債權(quán),使得地方債的發(fā)行成了一種常態(tài)。 為進(jìn)一步加強(qiáng)地方債的管理,有效防范地方債風(fēng)險(xiǎn),國務(wù)院及其有關(guān)部委先后發(fā)布了《 關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》 ( 以下簡(jiǎn)稱《 意見》 ) 、《 地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《 地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》《 新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》 等一系列規(guī)范性文件。 就地方政府性債務(wù)管理體系的構(gòu)成而言,主要包括事前監(jiān)管機(jī)制和事后應(yīng)急處置機(jī)制,但現(xiàn)行法律規(guī)范多集中于對(duì)事前舉債行為的約束,鮮有對(duì)事后應(yīng)急處置的規(guī)范,而事前監(jiān)管與應(yīng)急處置機(jī)制是相互補(bǔ)充的,若缺乏應(yīng)急處置機(jī)制,事前監(jiān)管很容易變成過度行政控制,成為中央與地方的博弈①。 從債務(wù)管理實(shí)踐來看,事前監(jiān)管機(jī)制雖然在一定程度上規(guī)范了地方

　　政府的舉債行為,但很難從根本上遏制住地方政府的舉債沖動(dòng),部分地方政府甚至通過信用擔(dān)保、資產(chǎn)管理計(jì)劃、明股實(shí)債等方式隱蔽舉債,使得地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。 在這種情況下,建立地方

　　政府財(cái)政重整制度,是進(jìn)一步落實(shí)“ 中央政府不救助” 原則,防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī)的一種制度選擇。

　　( 二) 法治背景下處置地方政府性債務(wù)危機(jī)的最佳選擇

　　在域外較為成熟的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制中,地方政府破產(chǎn)制度最為完善也最具代表性。地方政府破產(chǎn)制度由破產(chǎn)制度發(fā)展而來,但兩者在內(nèi)涵上具有明顯的差異。 就概念而言,地方政府破產(chǎn)制度是指地方政府在出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的情況下,依法通過實(shí)施預(yù)算調(diào)整、債務(wù)減免、資產(chǎn)處置等一系列手段,將債務(wù)規(guī)模控制在政府財(cái)政能力之內(nèi),以恢復(fù)財(cái)政秩序的平衡狀態(tài)。 而傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)制度,一般指?jìng)鶆?wù)人在出現(xiàn)不能償還到期債務(wù)的情況下,由債權(quán)人向法院提出申請(qǐng),法院依法對(duì)債務(wù)人資產(chǎn)、債務(wù)予以處理的制度安排。 就法理而言,地方政府破產(chǎn)制度也不同于傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)制度。 按照破產(chǎn)法一般理論,公法人并不具有破產(chǎn)能力,因?yàn)楣ㄈ司哂刑峁┕卜?wù)的職能。 正是因?yàn)檫@一職能所在,公法人無法通過破產(chǎn)來承擔(dān)一般債務(wù)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,具體表現(xiàn)為必須保留債務(wù)人的主體資格,且債務(wù)人的財(cái)政能力也無法被完全消滅。 而地方政府破產(chǎn)制度賦予了地方政府破產(chǎn)能力,即債務(wù)人能夠在破產(chǎn)制度框架內(nèi)解決債務(wù)清償問題,使地方政府破產(chǎn)僅限于地方財(cái)政的破產(chǎn),而非職能的破產(chǎn)①。 同時(shí),由于地方政府的公法人屬性,導(dǎo)致其責(zé)任承擔(dān)并不限于經(jīng)濟(jì)責(zé)任,可能擴(kuò)展至行政或政治層面,這是傳統(tǒng)破產(chǎn)制度所無法涵蓋的。

　　我國地方財(cái)政重整制度在構(gòu)建理念上源于對(duì)域外地方政府破產(chǎn)制度的借鑒,一些學(xué)者也將地方財(cái)政重整制度稱為中國版的“ 地方政府破產(chǎn)制度”,但地方政府破產(chǎn)制度只是應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的一種方法,并不意味著我國目前可以全盤照搬域外經(jīng)驗(yàn)。 對(duì)此,有學(xué)者指出:“ 允許地方政府破產(chǎn)是牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)和法律等諸多問題的‘ 大工程’,在實(shí)際操作中,可能將面臨地方政府資產(chǎn)清算方法、政府破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)界定、政府破產(chǎn)后官員任免規(guī)則等諸多難題。 因此,是否允許地方政府破產(chǎn),仍需長(zhǎng)期探索。” ②就我國實(shí)際而言,由于政府在社會(huì)運(yùn)行中的核心作用,一向被認(rèn)為具有無限的信用,若被冠以破產(chǎn)之名,其產(chǎn)生的政治影響及可能帶來的經(jīng)濟(jì)影響將遠(yuǎn)超政府違約的后果。 與此同時(shí),在我國當(dāng)前法律體系中并不存在公法人破產(chǎn)這一概念,這意味著我國地方政府并不具備法律意義上的破產(chǎn)能力,若采用地方政府破產(chǎn)模式,無論在實(shí)體法上還是程序法上都將面臨無法可依的局面,故我國不宜采取地方政府破產(chǎn)之模式。地方財(cái)政重整制度既不是對(duì)地方政府債務(wù)責(zé)任主體的消滅,也不是對(duì)政府財(cái)產(chǎn)的清算,而是通過建立明確的體系框架來重新平衡各方利益的法律規(guī)則③。 總體而言,地方財(cái)政重整制度是在我國現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制尤其是法治背景下,依法處置地方政府性債務(wù)危機(jī)的最佳選擇。

　　二、文本簡(jiǎn)釋:地方財(cái)政重整制度的立法缺憾

　　( 一) 范疇層面:基本概念尚未厘清

　　地方政府性債務(wù)作為地方財(cái)政重整制度的規(guī)范對(duì)象,就概念而言,理論界對(duì)其認(rèn)知不一④,實(shí)踐中“政府債務(wù)” 與“ 政府性債務(wù)” 也經(jīng)常被混淆使用。 從現(xiàn)有法律規(guī)定來看,《 預(yù)算法》 中使用的是“ 政府債務(wù)” 的表述,而在《 意見》 和《 預(yù)案》 中則同時(shí)出現(xiàn)了“ 政府債務(wù)” 和“ 政府性債務(wù)” 兩種表述。 從法律規(guī)范的名稱表達(dá)上看,“ 政府債務(wù)” 與“ 政府性債務(wù)” 似乎并無太大差異,但實(shí)際上所涉及的債務(wù)范疇并不相同。 “ 政府債務(wù)” 是指政府或政府部門等單位作為債務(wù)人,依據(jù)法律規(guī)定或者合同約定,以財(cái)政資金向債權(quán)人承擔(dān)的償還責(zé)任。 更進(jìn)一步來說,政府債務(wù)為政府負(fù)有無條件償還責(zé)任的債務(wù)。 而“ 政府性債務(wù)” 是指政府或政府部門以及經(jīng)政府授權(quán)的部門和單位作為債務(wù)人,依據(jù)法律規(guī)定、合同約定以及政府

　　的道義責(zé)任,以財(cái)政資金或者非財(cái)政資金向債權(quán)人承擔(dān)的直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及救助義務(wù)。 “ 政府債務(wù)” 實(shí)質(zhì)上是狹義的“ 政府性債務(wù)” 。 對(duì)地方政府性債務(wù)概念的認(rèn)知差異具體表現(xiàn)在對(duì)政府債務(wù)的

　　認(rèn)定口徑不一,以 2017 年我國政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果為例,財(cái)政部統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示 2017 年我國政府性債務(wù)總額為 29. 9 萬億元①;而根據(jù)國際清算銀行統(tǒng)計(jì)結(jié)果,2017 年我國政府性債務(wù)總額為 38. 8 萬億元②。

　　根據(jù)《 預(yù)案》 之規(guī)定:“ 若市、縣年度一般債務(wù)利息支出達(dá)到公共財(cái)政預(yù)算支出比例 10% 以上,或者專項(xiàng)債務(wù)利息支出達(dá)到政府基金預(yù)算支出 10% 以上的,則必須啟動(dòng)財(cái)政重整。” 由此可見,地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)是地方財(cái)政重整制度啟動(dòng)的關(guān)鍵依據(jù),但地方政府性債務(wù)認(rèn)定口徑不一使得地方政府在債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)有了選擇的余地,這無疑在理論上為地方政府規(guī)避地方財(cái)政重整制度留下了操作空間。

　　( 二) 邏輯層面:制度實(shí)現(xiàn)前提或缺

　　《 意見》 中明確規(guī)定:“ 地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任。” 這為地方財(cái)政重整制度中財(cái)政責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)理念的確立明確了方向,而實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)的一個(gè)根本性前提是中央政府堅(jiān)持不救助原則。 在我國現(xiàn)行體制下,若要真正實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的不救助,至少應(yīng)當(dāng)具備以下兩個(gè)條件:一是地方政府有自己獨(dú)立的財(cái)權(quán),因?yàn)樨?zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是以相應(yīng)的財(cái)權(quán)為基礎(chǔ);二是必須有強(qiáng)硬的外部約束,以遏制地方政府發(fā)債沖動(dòng)③。 但令人遺憾的是,我國目前尚未具備上述條件。 第一,各級(jí)政府間事權(quán)存在同質(zhì)化的趨勢(shì)。 根據(jù)《 憲法》 規(guī)定,地方各級(jí)人民政府對(duì)上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。 《 憲法》 對(duì)我國單一制行政結(jié)構(gòu)的認(rèn)可賦予了中央政府管轄所有地方政府權(quán)力的正當(dāng)性,在這種權(quán)力構(gòu)成下,除了國防和外交外,各級(jí)政府間的事權(quán)劃分出現(xiàn)了同質(zhì)化趨勢(shì)。 因?yàn)楦骷?jí)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任并不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系,從而導(dǎo)致了處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)的責(zé)任劃分困境,這無疑為地方政府獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任提供了抗辯依據(jù),進(jìn)而加劇了地方政府的發(fā)債沖動(dòng)。 第二,地方政府缺乏足夠的地方財(cái)政自主權(quán)。 我國地方財(cái)政自主權(quán)的缺乏主要體現(xiàn)在稅收收益權(quán)上。 中央政府對(duì)稅收收益權(quán)的變更依據(jù)主要是國務(wù)院相關(guān)規(guī)定,并未嚴(yán)格遵循法定程序,這相當(dāng)于中央政府否定了地方財(cái)政的獨(dú)立性,因此無論中央政府是否參與地方政府舉債,都理應(yīng)分擔(dān)責(zé)任④。 此外,在地方政府財(cái)權(quán)過小且負(fù)債率較高的情況下,地方政府并沒有獨(dú)立償債的能力,故在目前分稅制財(cái)政體制下僅靠地方政府自行還債無疑是不現(xiàn)實(shí)的。

　　( 三) 原則層面:利益平衡機(jī)制闕如

　　對(duì)利益的追求既是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力,也是引發(fā)社會(huì)矛盾的根源,但正是利益的矛盾與沖突才造成了法律規(guī)范的產(chǎn)生⑤。 地方財(cái)政重整制度中多方主體的利益訴求導(dǎo)致了利益沖突,這其中包括了債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益沖突、債權(quán)人之間的利益沖突以及地方政府( 債務(wù)人) 與納稅人的利益沖突。就債權(quán)人與債務(wù)人的利益沖突而言,其根源在于地方政府性債務(wù)的特殊法律屬性造成的雙方地位不對(duì)等。 地方政府性債務(wù)是以實(shí)現(xiàn)公共性目的為目標(biāo)、以政府信用為基礎(chǔ)的債券,雙方主體間為契約法律關(guān)系,在本質(zhì)上屬于公法之債⑥。 公法之債基于契約而發(fā)生,并未脫離債的發(fā)生和償還規(guī)則,同樣需要遵循債的相對(duì)性原理。 根據(jù)債的相對(duì)性原理,債權(quán)人只能向特定當(dāng)事人主張權(quán)利,一般不向債務(wù)人之外的人主張權(quán)利⑦。 因此,在地方財(cái)政重整過程中,債權(quán)人只能要求發(fā)行債務(wù)的地方政府按照合同約定或者法律規(guī)定履行義務(wù),地方政府在一般情況下也只能由自身承擔(dān)責(zé)任。 在遵循債的相對(duì)性原理的同時(shí),公法之債也表現(xiàn)出一定的特殊性:地方政府作為債務(wù)人主體,所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任具有強(qiáng)制性,其必要的公共職能應(yīng)當(dāng)被保留,且政府性債務(wù)所依托的還債來源為稅收或其他財(cái)政收入,債權(quán)人不能直接將公共財(cái)

　　產(chǎn)作為抵押物,這導(dǎo)致了債權(quán)人既無法行使法定追索權(quán),亦無法通過消滅債務(wù)人主體的方式來實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì),從而造成了債務(wù)人相對(duì)于債權(quán)人的強(qiáng)勢(shì)地位,而《 預(yù)案》 的條款設(shè)置中并未體現(xiàn)出對(duì)債權(quán)人利益的足夠支持。 債權(quán)人之間的利益沖突源于不同債權(quán)人對(duì)所擁有債權(quán)的不同利益期待,少數(shù)債權(quán)人的利益要求可能會(huì)造成財(cái)政重整的成本提高①。 在美國的地方債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制中,破產(chǎn)法院作為解決債務(wù)問題的組織機(jī)構(gòu),對(duì)占債權(quán)人總?cè)藬?shù) 1 / 2 以及占受損債權(quán)總額 2 / 3 以上的債權(quán)人表決通過的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃擁有強(qiáng)制通過權(quán)②,這在一定程度上減少了不合理利益訴求對(duì)整體利益協(xié)調(diào)進(jìn)程的干擾,但我國地方財(cái)政重整制度中并未設(shè)置諸如此類的債權(quán)人利益平衡機(jī)制。而債務(wù)人與納稅人之間的利益沖突則源于加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律與地方財(cái)政自主權(quán)的矛盾,對(duì)此,《 預(yù)案》 僅作出了原則性規(guī)定,即“ 保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出”,但是,“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出” 的指涉內(nèi)容是什么? 當(dāng)“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出” 無法同時(shí)保證時(shí),是否需要規(guī)定優(yōu)先保障順序? 這些問題《 預(yù)案》 沒有明確規(guī)定。

　　綜上,地方財(cái)政重整過程中的利益沖突具有必然性,保障各方的利益平衡是地方財(cái)政重整的基本要求,如何平衡各方之間的利益關(guān)系,也是地方財(cái)政重整制度中的重點(diǎn)和難點(diǎn),但《 預(yù)案》 中并未就如何平衡各利益作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

　　( 四) 規(guī)則層面:實(shí)施流程規(guī)范不足

　　《 預(yù)案》 作為地方財(cái)政重整制度的文本載體,雖然對(duì)地方財(cái)政重整的制度框架進(jìn)行了較為全面的構(gòu)建,但《 預(yù)案》 在性質(zhì)上仍屬于規(guī)范性文件的范疇。 由于規(guī)范性文件所具有的非立法性特征,《 預(yù)案》 在制度實(shí)施流程的內(nèi)容表述上存在若干失范之處,具體如下:

　　第一,關(guān)于地方財(cái)政重整制度的啟動(dòng)程序。 一方面,《 預(yù)案》 僅在第四部分概括性地提到“ 實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃必須依法履行相關(guān)程序”,但“ 相關(guān)程序” 具體包括哪些程序并不清晰。 另一方面,根據(jù)《 預(yù)案》 規(guī)定,只有在申請(qǐng)人申請(qǐng)的情況下方可以啟動(dòng)地方財(cái)政重整,受理機(jī)構(gòu)才可以受理,啟動(dòng)的主體包括申請(qǐng)主體和受理主體。 但《 預(yù)案》 并沒有就申請(qǐng)主體和受理主體作出明確規(guī)定。

　　第二,關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制。 地方財(cái)政重整計(jì)劃一旦啟動(dòng),首先就需要考慮計(jì)劃方案的編制,但《 預(yù)案》 中并未明確地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制權(quán)劃分。 與此同時(shí),《 預(yù)案》 對(duì)財(cái)政重整計(jì)劃編制的內(nèi)容也缺乏具體規(guī)定,而該方案是否合法、合理,會(huì)直接影響到財(cái)政重整計(jì)劃效能的有效發(fā)揮。

　　第三,關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的審批。 財(cái)政重整計(jì)劃編制完成后,應(yīng)當(dāng)履行一定的審批程序方產(chǎn)生法律效力。 對(duì)此,《 預(yù)案》 僅規(guī)定:“ 地方財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施以后,相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目,必須依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn),同時(shí),必須報(bào)上級(jí)政府備案。 上級(jí)政府對(duì)相關(guān)市、縣政府報(bào)送備案的預(yù)算方案要加強(qiáng)審核評(píng)估,認(rèn)為有不適當(dāng)之處需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的,應(yīng)當(dāng)依法按程序提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議決定。” 我們認(rèn)為,僅要求“ 相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目” 依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)是不夠的。 一方面,僅規(guī)定“ 相關(guān)市、縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等支出項(xiàng)目,報(bào)上級(jí)政府備案”,不足以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政重整行為的有效監(jiān)督,因?yàn)槲覈胤礁骷?jí)政府還不是真正意義上一級(jí)獨(dú)立的“ 責(zé)任政府”;另一方面,部分重整內(nèi)容可能超過本級(jí)政府權(quán)限,如地方政府債務(wù)限額和地方債務(wù)置換額度的變更,按照現(xiàn)行規(guī)定,這兩項(xiàng)制度的額度每年由中央政府統(tǒng)一制定并分配給各省,再由省級(jí)政府進(jìn)行分配,僅依靠地方人民代表大會(huì)的批準(zhǔn),是無法調(diào)動(dòng)額外額度來保障重整計(jì)劃的執(zhí)行的。

　　第四,關(guān)于地方財(cái)政重整計(jì)劃的執(zhí)行。 一般而言,地方財(cái)政重整計(jì)劃獲得批準(zhǔn)后,由地方政府來負(fù)責(zé)執(zhí)行。 但具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)實(shí)施? 對(duì)此,《 預(yù)案》 規(guī)定:“ 縣級(jí)及以上地方各級(jí)政府需設(shè)立本級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組( 以下簡(jiǎn)稱債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組) 作為非常設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債

　　務(wù)的日常管理。 當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí),則根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組( 以下簡(jiǎn)稱債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組),負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)工作。” 依此規(guī)定,地方財(cái)政重整計(jì)劃執(zhí)行的機(jī)構(gòu)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。 那么,即使可以由該領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)實(shí)施,《 預(yù)案》 對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)小組在具體執(zhí)行過程中享有的職權(quán)以及履行的責(zé)任范圍也未作規(guī)定。

　　三、路徑探析:地方財(cái)政重整制度的完善方略

　　對(duì)于我國地方財(cái)政重整制度的完善,我們認(rèn)為可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行:

　　( 一) 構(gòu)建以《 地方財(cái)政重整法》 為核心的法律體系

　　《 預(yù)案》 就其性質(zhì)而言,屬于規(guī)范性文件的范疇,但由于效力層次過低,且內(nèi)容不夠具體明確,既無法給予地方財(cái)政重整的實(shí)際實(shí)施提供法律性支撐,也無法規(guī)制地方財(cái)政重整的相關(guān)行為。 地方財(cái)政重整制度的實(shí)施不僅要有明確的法律依據(jù),而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序進(jìn)行,因此有必要對(duì)地方財(cái)政重整行為進(jìn)行法治化約束。 在法治化的路徑選擇上,《 預(yù)案》 中提出的“ 地方財(cái)政重整” 概念,其本質(zhì)是對(duì)破產(chǎn)重整制度原理的吸收借鑒,但其并未完全貫徹破產(chǎn)法的相關(guān)邏輯①。 換言之,就地方財(cái)政重整而言,《 預(yù)案》 雖然規(guī)定了類似于美國地方政府破產(chǎn)的財(cái)政重整措施,但無法解決因地方財(cái)政重整的實(shí)施而可能產(chǎn)生的諸多問題。 如在地方財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)際執(zhí)行程序中,如何使得“ 三不一退” “ 削減經(jīng)費(fèi)” “ 縮編裁員”“ 清理補(bǔ)貼” 以及處置政府資產(chǎn)等成為一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定? 又如何有效規(guī)制地方財(cái)政重整行為,以防止財(cái)政重整行為無序性? 鑒此,有必要在《 預(yù)案》 基礎(chǔ)上,及時(shí)研究制定《 地方財(cái)政重整法》 ,就地方財(cái)政重整的原則、目標(biāo)、主體、標(biāo)準(zhǔn)、措施、程序等作出明確、具體的規(guī)定。

　　地方財(cái)政重整制度作為地方債務(wù)管理中的應(yīng)急處置機(jī)制,需要系統(tǒng)的地方債務(wù)管理制度的支持。修改后的《 預(yù)算法》 針對(duì)地方政府債務(wù)作了一些規(guī)定,但《 預(yù)算法》 畢竟不是規(guī)制公共債務(wù)的管理之法,無法具體細(xì)致地針對(duì)地方政府性債務(wù)作針對(duì)性規(guī)定。 與此同時(shí),國務(wù)院及其有關(guān)部委雖然頒布了一系列有關(guān)地方政府性債務(wù)的規(guī)范性文件,但由于各規(guī)范性文件之間聯(lián)動(dòng)較弱,難以形成系統(tǒng)的地方政府舉債管理機(jī)制,地方政府變相舉債的情況層出不窮,地方債務(wù)再次呈現(xiàn)隱性化趨勢(shì)。 鑒此,制定《 公共債務(wù)法》 ,以立法形式對(duì)地方政府債務(wù)的限額、用途、期限及償債財(cái)源予以規(guī)范和約束就顯得尤為必要。

　　此外,我國地方政府舉債沖動(dòng)以及違規(guī)舉債行為難以遏制的原因主要在于地方政府缺乏與事權(quán)相一致的財(cái)權(quán)。 當(dāng)前各級(jí)政府間事權(quán)責(zé)任劃分并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,事權(quán)下移情況依然普遍存在,上級(jí)政府以各種名目轉(zhuǎn)移其應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)給下級(jí)政府,下級(jí)政府被迫承擔(dān)了本該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán),從而造成地方政府長(zhǎng)期存在債務(wù)漏洞,進(jìn)而引起地方政府不得不轉(zhuǎn)向大舉借債以化解地方財(cái)源困境。 長(zhǎng)遠(yuǎn)來說,建立一個(gè)穩(wěn)定、確定的中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系,切實(shí)解決分稅制以來長(zhǎng)期存在的地方政府事權(quán)過大、財(cái)權(quán)過小的問題,是遏制地方政府發(fā)債沖動(dòng)、避免和化解地方政府債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要路徑。而法治則是實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系穩(wěn)定性和確定性的最佳選擇。 財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的重要內(nèi)容,通過立法形式確定政府間財(cái)政關(guān)系,是推進(jìn)依法治國的重要舉措,是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要體現(xiàn),是建

　　立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。 因此,通過法律形式確立地方間財(cái)政關(guān)系,是推進(jìn)依法治國的重要舉措,也是財(cái)稅體制發(fā)揮改革“ 突破口” 功能的重要體現(xiàn)②。 為此,財(cái)政部 2016 年 7 月 18 日公布的《 法治財(cái)政

　　建設(shè)實(shí)施方案》 以及國務(wù)院2016 年8 月16 日印發(fā)的《 關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》 ,均明確提出“ 研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法,推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系” 。 可以說,制定《 政府間財(cái)政關(guān)系法》 ,對(duì)于有效規(guī)制政府間財(cái)政關(guān)系,遏制、避免政府間財(cái)政關(guān)系的隨意變動(dòng),進(jìn)一步建立健全財(cái)政法律體系,實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化等具有十分重要的意義。

　　( 二) 完善地方財(cái)政重整制度的運(yùn)行機(jī)制

　　如何進(jìn)一步完善《 預(yù)案》 有關(guān)地方財(cái)政重整之規(guī)定,是目前亟待研究解決的問題。 我們認(rèn)為,地方財(cái)政重整制度的完善,應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面:

　　第一,建立地方財(cái)政重整過程中的利益平衡機(jī)制。 鑒于債權(quán)人在地方財(cái)政重整中的弱勢(shì)地位,應(yīng)當(dāng)給予債權(quán)人一定的制度支持,域外國家在相關(guān)立法中也皆是如此。 如新西蘭 《 地方政府債務(wù)法案》 第

　　92 條至第 103 條規(guī)定,如若地方政府對(duì)債務(wù)或利息無法按時(shí)支付或持續(xù)支付,則應(yīng)作為違約方向債權(quán)人額外支付賠償金,賠償金以違約金額的 5% 來計(jì)算;如果地方政府超過 28 天依然無法足額或持續(xù)支付,地方政府債務(wù)委員會(huì)將依據(jù)法律啟動(dòng)主動(dòng)追索機(jī)制,主動(dòng)向違約政府追索債務(wù)或提請(qǐng)高等法院指派專門的財(cái)務(wù)委托管理人追索債務(wù)①。 又日本 《 憲法》 規(guī)定,即使地方政府財(cái)政狀況惡化也必須保證債權(quán)人的利益,日本地方自治團(tuán)體不允許通過破產(chǎn)程序來逃避債務(wù),但允許以財(cái)政重建的方式來解決政府債務(wù)危機(jī)。 即使是采用地方政府破產(chǎn)模式的美國,也賦予了債權(quán)人在債務(wù)重整計(jì)劃中的表決權(quán)與抗辯權(quán)。結(jié)合我國地方財(cái)政重整制度的具體框架,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)人以下權(quán)利:當(dāng)?shù)胤秸宦男袉?dòng)地方財(cái)政重整制度的義務(wù)時(shí),債權(quán)人可以向上級(jí)政府申請(qǐng)啟動(dòng)地方財(cái)政重整;地方財(cái)政重整計(jì)劃在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)給予債權(quán)人意思表達(dá)的機(jī)會(huì);同時(shí),債權(quán)人對(duì)不合理的重整內(nèi)容有提出抗辯的權(quán)利。

　　第二,明確地方財(cái)政重整制度的申請(qǐng)主體和受理主體。 就申請(qǐng)主體而言,在美國,申請(qǐng)人只能是被州政府授權(quán)的地方政府,可見美國在地方政府享有高度自治權(quán)的情況下依然對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行了非常嚴(yán)格的資格限制。 在我國地方政府自治權(quán)并不充分的情況下,建議將申請(qǐng)主體規(guī)定為縣級(jí)以上地方人民政府及其上級(jí)人民政府。 就受理主體而言,如前所述,我國目前地方財(cái)政重整采取的是行政主導(dǎo)模式而非司法主導(dǎo)模式,因此,由縣級(jí)以上人民政府自己申請(qǐng)、自己受理就顯得不盡妥當(dāng)。 鑒此,地方財(cái)政重整計(jì)劃的受理主體,只能為申請(qǐng)人之上級(jí)人民政府。

　　第三,明確地方財(cái)政重整計(jì)劃編制、審批、執(zhí)行的主體和程序。 就地方財(cái)政重整計(jì)劃編制而言,參照美國《 破產(chǎn)法》 第 9 章之規(guī)定,債務(wù)人享有專屬的重整計(jì)劃提出權(quán),這一設(shè)定之原因在于立法者認(rèn)為地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的目的是給予債務(wù)人重新開始的機(jī)會(huì),債務(wù)人應(yīng)當(dāng)被賦予對(duì)重整計(jì)劃的控制權(quán)。在這一問題的目標(biāo)認(rèn)知上,我國與美國并無差異,因此我們認(rèn)為計(jì)劃的編制應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé),具體可由地方人民政府財(cái)政部門承擔(dān)計(jì)劃方案的編制工作。 地方財(cái)政重整計(jì)劃的編制涉及諸多內(nèi)容,但財(cái)政重整并非納稅人與債權(quán)人的對(duì)抗,因而首先應(yīng)當(dāng)明確“ 必要的基本民生支出” 和“ 政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出” 的具體范圍。 就地方財(cái)政重整計(jì)劃的審批而言,地方財(cái)政重整計(jì)劃對(duì)政府財(cái)政能力的調(diào)整需要通過財(cái)政預(yù)算的調(diào)整方能生效,而根據(jù)《 預(yù)算法》 的規(guī)定,政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)批準(zhǔn),因此,地方財(cái)政重整計(jì)劃也應(yīng)當(dāng)依法報(bào)經(jīng)本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)審批。 但如前所述,地方財(cái)政重整計(jì)劃僅報(bào)經(jīng)本級(jí)地方人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)審批是不夠的,為保證上級(jí)政府監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)行,應(yīng)當(dāng)將地方財(cái)政重整計(jì)劃及根據(jù)財(cái)政重整計(jì)劃作出的重大財(cái)政行為報(bào)上級(jí)政府備案。 就地方財(cái)政重整計(jì)劃的執(zhí)行而言,實(shí)行地方財(cái)政重整的地方政府必然是重整計(jì)劃的主要執(zhí)行人,但考慮地方財(cái)政重整計(jì)劃的實(shí)施涉及諸多行政決策,如增收減支、變賣政府資產(chǎn)等,故建議設(shè)立地方財(cái)政重整委員會(huì)。 該委員會(huì)可由上一級(jí)政府和本級(jí)政府有關(guān)部門代表、債權(quán)人代表、律師等組成,完成對(duì)于債務(wù)重整過程中需采取的地方政府各項(xiàng)債務(wù)措施的執(zhí)行。

　　( 三) 完善地方財(cái)政重整制度的配套供給

　　第一,建立口徑統(tǒng)一的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。 普拉科瓦的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型將地方政府性債務(wù)劃分為直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債②,并認(rèn)為廣義上的地方政府性債務(wù)包括以上四類,而狹義上的地方政府性債務(wù)僅指直接顯性債務(wù)③。 早期的地方債務(wù)管理規(guī)范采用了廣義上的地方政府性債務(wù)的概念,如《 廣州市政府性債務(wù)管理辦法》 將地方政府性債務(wù)定義為地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)等公司直接介入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持,因公益性項(xiàng)目建設(shè)

　　形成的債務(wù)。 又如《 遼寧省政府債務(wù)管理辦法》 將地方政府性債務(wù)定義為政府及其部門舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需要由政府償還的債務(wù)。而《 預(yù)算法》 明確規(guī)定了地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法形式,即地方政府性債務(wù)只采用狹義上的政府性債務(wù)概念,實(shí)際上縮小了地方政府性債務(wù)的認(rèn)定口徑。 綜上,未來地方政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)僅指直接顯性債務(wù),但依照法不溯及既往的原則,現(xiàn)行地方政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)包括直接顯性負(fù)債和存量債務(wù)中經(jīng)過合法程序的或有負(fù)債。

　　第二,建立多指標(biāo)的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。 日本《 地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》 中曾使用過靜態(tài)的單一指標(biāo)作為預(yù)警檢測(cè)對(duì)象,但 2006 年日本夕張市政府財(cái)政破產(chǎn)事件調(diào)查結(jié)果顯示,這一規(guī)定存在明顯的制度瑕疵。 夕張市政府利用每年的財(cái)政審計(jì)的時(shí)間差,始終將實(shí)際債務(wù)數(shù)額粉飾在監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)之下,導(dǎo)致日本地方財(cái)政重建機(jī)制并未及時(shí)發(fā)揮作用,可見靜態(tài)的單一監(jiān)控指標(biāo)并不適合作為地方財(cái)政重整制度的“ 開關(guān)” 。 為應(yīng)對(duì)《 預(yù)案》 中有關(guān)地方財(cái)政重整計(jì)劃的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)難以具體把握且標(biāo)準(zhǔn)過于單一的問題,建議:一是在縮短市、縣政府被動(dòng)提交債務(wù)數(shù)據(jù)周期的基礎(chǔ)上,由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行不定期抽查,實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管;二是采用實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率與未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率這四項(xiàng)指標(biāo),當(dāng)一項(xiàng)指標(biāo)突破規(guī)定限額,就必須啟動(dòng)地方財(cái)政重整;三是將《 預(yù)案》 中“ 市縣政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為有必要” 之規(guī)定更改為“ 上級(jí)政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為有必要”,以提高預(yù)警機(jī)制的靈活性。

　　第三,建立地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相一致的制度。 要實(shí)現(xiàn)真正意義上地方政府財(cái)政責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān),就必須從地方政府債務(wù)問題的源頭入手,合理調(diào)整政府間關(guān)系、保障地方政府的財(cái)力。 政府間關(guān)系的合理調(diào)整需要根據(jù)居民所需的差異化,科學(xué)地制定公共服務(wù)目標(biāo),并圍繞公共服務(wù)的目標(biāo),分別核算各地公共財(cái)政支出的基本需求,從而改進(jìn)公共服務(wù)的提供效率。 而地方政府的財(cái)力保障離不開健全的地方稅權(quán)體系的支持。 地方稅權(quán)體系的健全需要將行政式分權(quán)變更為法治式分權(quán),通過法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)地方稅收收益權(quán)的合理配置,完善地方稅稅基,形成地方穩(wěn)定稅源。 健全的地方稅權(quán)體系能夠使地方政府具有承擔(dān)地方政府債務(wù)違約的能力和主體資格,成為獨(dú)立承擔(dān)地方政府性債務(wù)所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體;而且,以地方稅收入形成償還地方債的主要收入來源,能夠更好地約束地方政府舉債行為,進(jìn)一步控制發(fā)債規(guī)模。

　　第四,健全和落實(shí)地方政府責(zé)任追究制度。 傳統(tǒng)意義上問責(zé)機(jī)制不可避免地受到以政治性評(píng)估為主而不是以技術(shù)性評(píng)估為主的政治機(jī)制所帶來的不利影響,健全和落實(shí)責(zé)任追究制度的關(guān)鍵在于將責(zé)任追究精準(zhǔn)化。 實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究精準(zhǔn)化需要從兩個(gè)方面進(jìn)行考量:一是責(zé)任追究主體的精細(xì)化,依照程序規(guī)則明確不同環(huán)節(jié)的責(zé)任主體,避免集體決策制下無人擔(dān)責(zé)的情形;二是責(zé)任追究?jī)?nèi)容的明確化,《 關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定了七種問責(zé)情況、五種問責(zé)方式以及各種從輕、從重的問責(zé)情形,可以為地方債務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任追究提供制度化的參考。

　　四、結(jié) 語

　　《預(yù)案》 的出臺(tái)標(biāo)志著我國地方政府性債務(wù)管理機(jī)制的確立,這一機(jī)制包括債務(wù)統(tǒng)計(jì)、內(nèi)部報(bào)告、信息披露和應(yīng)急處理等制度。 而地方財(cái)政重整制度作為地方政府性債務(wù)應(yīng)急處理措施的承載,在守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線、維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序發(fā)展方面發(fā)揮著不可估量的作用,其完善具有客觀性和必要性。 就財(cái)政重整的完善思路而言,一方面,貫徹財(cái)政重整為政府財(cái)政重整而非職能重整之思想,保證政府運(yùn)轉(zhuǎn)之順利,維護(hù)納稅人與債權(quán)人利益之平衡;另一方面,發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度之穩(wěn)固性特點(diǎn),構(gòu)建財(cái)政重整之相關(guān)配套制度,使原本單一制度得到聯(lián)動(dòng)制度之支持。 地方財(cái)政重整制度的最大意義在于明確政府財(cái)政責(zé)任的分級(jí)機(jī)制,讓責(zé)任模式回歸到責(zé)任主體風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的范疇之內(nèi),迫使地方政府依照既有財(cái)力制定發(fā)展目標(biāo),在保障政府公共服務(wù)持續(xù)性的前提下,確保地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理朝著可靠的方向發(fā)展,引導(dǎo)國家治理體系切實(shí)地發(fā)揮其效能。