《國有土地上房屋征收與補償條例》中應(yīng)該蘊含

　　最近幾年，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的改造建設(shè)工作也逐漸升級，尤其是在商品房開發(fā)上面。然而隨著城市建設(shè)的加快，各地因拆遷行為引發(fā)的爭論越來越激烈，尤其是暴力拆遷行為所造成的流血沖突屢見不鮮。2009年11月，上海市居民潘榮以不滿拆遷補償數(shù)額，手持燃燒瓶和上海市閔行區(qū)暴力拆遷人員對峙，引發(fā)了與暴力拆遷人員的沖突。無獨有偶，2010年3月，江蘇東海68歲男子陶會西和其92歲的父親陶興堯為了阻止鎮(zhèn)政府的強制拆遷，悲憤的點燃了身上的汽油，造成一死一傷的慘劇。這一系列流血沖突拷問著我國《城市房屋拆遷管理條例》這部原本不起眼的法規(guī)，此后包括著名法學(xué)家姜明安教授國內(nèi)多名法學(xué)家人事向國務(wù)院法制辦提出修改《城市房屋拆遷管理條例》的建議。在社會的強烈呼吁下，在眾多學(xué)者的推動下，國務(wù)院法制辦在2010年3月公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見稿。由此開始，探討《國有土地上房屋征收與補償條例》應(yīng)該具有的物權(quán)精神，以及如何在《國有土地上房屋征收與補償條例》中以規(guī)定的形式表現(xiàn)出來，對于《國有土地上房屋征收與補償條例》的制定與完善具有重要的意義。

　　1、《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》應(yīng)具備的物權(quán)精神

　　從《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》的立法本意看，主要為解決目前存在的拆遷矛盾問題，如拆遷補償爭議、暴力拆遷，目的是為了更好的規(guī)范城市建設(shè)的發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》應(yīng)該具備兩個物權(quán)精神，也就是物權(quán)之上精神和物權(quán)平等精神。

　　(一)物權(quán)至上精神

　　資本主義國家自《人權(quán)宣言》之后普遍建立了“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則，而在我國2004年憲法修正案中明確的規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，這二者之間雖然有所區(qū)別，但是都反映了國家在保護(hù)公民合法財產(chǎn)的決心。這一憲法規(guī)定體現(xiàn)在《物權(quán)法》中的精神就是物權(quán)至上的精神。即指公民合法取得物權(quán)如所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等受法律的保護(hù)，出法律規(guī)定之外任何單位和個人不得侵犯，這里的法律規(guī)定是全國人大制定的基本法。之所以要在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權(quán)至上的精神，是因為在暴力拆遷中拆遷人員往往依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》中所規(guī)定的模糊“公共利益”的規(guī)定，執(zhí)行強制拆遷，這是暴力拆遷產(chǎn)生的根本原因。只有樹立了物權(quán)至上的精神，才能約束拆遷人員的任意行為，保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益。

　　(二)物權(quán)平等精神

　　物權(quán)平等精神剛開始只適用于物權(quán)內(nèi)部，也就是同一物上的相同物權(quán)是平等的受法律保護(hù)的，沒有高低貴賤之分。但是隨著研究的深入，物權(quán)平等精神開始逐漸向物權(quán)的相對人擴展，由此形成了物權(quán)法平等保護(hù)原則。這一原則的出現(xiàn)引起了巨大的爭論，尤其是在合憲上爭論很大。大教授鞏獻(xiàn)田首先提出了這一原則，隨后憲法學(xué)教授劉茂林也發(fā)表了自己的看法，他認(rèn)為，“物權(quán)法的平等保護(hù)原則并不違憲。但是呢，它沒有把憲法的特殊保護(hù)的精神在物權(quán)法中得到貫徹”這是造成某些學(xué)者認(rèn)為物權(quán)法平等保護(hù)原則違憲的原因。而筆者也同意這一觀點，因為憲法本身在第四條中明確的規(guī)定了“中華人民共和國各民族一律平等。”這里的平等不僅僅是法律地位上的平等，還包括權(quán)利、義務(wù)上的平等，當(dāng)然也包括財產(chǎn)受保護(hù)程度的平等。而之所以要在物權(quán)法中貫徹這一精神，主要原因是在強制拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)上面，一些地方政府沒有考慮當(dāng)?shù)氐姆績r，還是一味的考慮拆遷成本，造成補償標(biāo)準(zhǔn)與實際價值差距大的結(jié)果，引起拆遷戶的不滿。而這也就是意味著拆遷戶與周圍沒有被拆遷的住戶形成了兩種保護(hù)狀態(tài)，造成事實上物權(quán)保護(hù)的不平等的出現(xiàn)。因此，樹立物權(quán)法的平等保護(hù)原則有利于督促政府合理定位補償標(biāo)準(zhǔn)，提高補償標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益。

　　2、如何在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權(quán)至上和物權(quán)平等精神

　　要想在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》體現(xiàn)出物權(quán)至上和物權(quán)平等精神，就必須解決三個問題，也就是與物權(quán)法的沖突問題、強制拆遷問題、補償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。

　　(一)與物權(quán)法的沖突問題的解決

　　目前，《物權(quán)法》與《城市房屋拆遷管理條例》存在根本性的沖突，如《物權(quán)法》第4條“國家、集體、私人的物權(quán)和其它權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”。該條法律在語言上就采用了專業(yè)了法律術(shù)語，以體現(xiàn)它的嚴(yán)謹(jǐn)和莊重性，這種表述放映了《物權(quán)法》對居民住房物權(quán)的保護(hù)的重視，但是在當(dāng)前的《城市房屋拆遷管理條例》第十七條，卻規(guī)定了城市拆遷管理部門為公共利益時有強制拆遷的權(quán)利，在第十條中規(guī)定“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”這一條和《物權(quán)法》第4條存在明顯的沖突，面對這一法律沖突，地方政府為了保證一些工程進(jìn)度采用《城市房屋拆遷管理條例》，根本不理會《物權(quán)法》的規(guī)定。因此這種法律上的沖突規(guī)定，是造成現(xiàn)在很多暴力拆遷問題的根源之一。

　　在解決與物權(quán)法的沖突問題上，有很多主張，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》與《物權(quán)法》統(tǒng)一起來，其中與《物權(quán)法》相違背的發(fā)條自動失效。如著名民法學(xué)者王利明在的全國人大法律委員會上在接受采訪時就說道：“我認(rèn)為，拆遷條例中相關(guān)規(guī)定的確與《物權(quán)法》第42條規(guī)定的征收制度不符合，自從《物權(quán)法》出臺后，我一直呼吁應(yīng)盡快修改拆遷條例，以便有效實施物權(quán)法得相關(guān)法律制度的規(guī)定。例如，拆遷是否必須經(jīng)過法定的征收程序，是否應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)拆遷等問題，《條例》和很多地方法規(guī)的規(guī)定也確實與物權(quán)法的規(guī)定存在較大的差異。而由于《物權(quán)法》第42條規(guī)定得過于原則，在操作中也可能會有不同的解讀，因此也遇到難以統(tǒng)一適用的困難。”1之所以這樣認(rèn)為，是因為《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》作為一個下位法，根據(jù)上位法和下違法沖突的原則，理應(yīng)和上位法《物權(quán)法》保持一致。

　　(二) 強制拆遷問題

　　強制拆遷是造成《城市房屋拆遷管理條例》爭議的一個最突出的問題，也是《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》必須首先要解決的問題。強制拆遷的關(guān)鍵問題就是行政機關(guān)強制執(zhí)行行為，本質(zhì)上是行政權(quán)的過度擴張，侵占了原本司法權(quán)的權(quán)利領(lǐng)域。改革當(dāng)前的變強制拆遷為司法權(quán)力，改革現(xiàn)在的拆遷條例成為很法律學(xué)者的心聲。北京華一律師事務(wù)所合伙人夏霖就主張要把強制拆遷司法化，也就是強制拆遷不再是一個行政權(quán)利，要變?yōu)橐粋€司法權(quán)利，以司法權(quán)力限制行政權(quán)力皮的擴張。筆者認(rèn)為，既要將《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》與《物權(quán)法》統(tǒng)一起來，也應(yīng)該將強制拆遷化為訴訟程序的一部分，與強制執(zhí)行統(tǒng)一起來。從發(fā)達(dá)國家的立法來說，行政機關(guān)一般沒有強制執(zhí)行的權(quán)利，強制執(zhí)行一般屬于一種司法權(quán)力，我國在此方面應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的這一模式，限制行政權(quán)利的過分?jǐn)U張。因此在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》中要做好以下幾個方面的規(guī)定：(1)明確的限制行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)，由行政權(quán)利變?yōu)橐豁椩V權(quán)，因拆遷問題產(chǎn)生的爭議首先由司法機關(guān)根據(jù)法律做出判決，判決違法以后由司法強制執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行判決。(2)明確公共利益的范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)該將商業(yè)開發(fā)、舊城區(qū)改造等營利性行為排除在公共利益范圍之外，縮小目前公共利益的范圍。公共利益的范圍應(yīng)該站在全民的角度去界定，公共利益可以被嚴(yán)格的限定的戰(zhàn)爭的需要、抵御自然災(zāi)害的需要、國家緊急避險等有關(guān)全民利益的范圍內(nèi)。公路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)也應(yīng)該排除在外，因外這些基礎(chǔ)設(shè)施受益人并非是全體公民，只會令部分公民收益。

　　(三)補償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題

　　拆遷補償是指拆遷人對被拆除房屋的所有人，依照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定給予的補償。包括貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。貨幣的補償是以被拆遷房屋所處地段的當(dāng)前價格來衡量的。房屋的產(chǎn)權(quán)調(diào)換則需要拆遷人與被拆遷人進(jìn)行房屋與安置房的價格結(jié)算。包括同地調(diào)換和異地調(diào)換。在《城市房屋拆遷管理條例》對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和調(diào)換標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確的規(guī)定，而是具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這就給地方政府任意定價打下了基礎(chǔ)，造成了拆遷戶對補償數(shù)額不滿，引發(fā)各種拆遷沖突。因此在《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》中應(yīng)該規(guī)定一下幾個內(nèi)容：(1)先補償、后拆遷的原則，在補償尚未談妥的情況任何人、任何單位都不能拆遷，負(fù)責(zé)就需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。(2)制定一套嚴(yán)格的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)要考慮到拆遷戶的家庭收入、房產(chǎn)情況、當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)價格、房產(chǎn)的實際情況等。應(yīng)該制定最低補償標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為拆遷補償應(yīng)該不低于當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)平均價格的80%最為合適，這是因為拆遷房可能存在建筑問題，實際價值肯定是低于新開發(fā)房地產(chǎn)價格，考慮到一般家庭只有一套住房，即使低于新開發(fā)房地產(chǎn)價格也不能過分低于，要保持拆遷戶的購買離，不低于當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)平均價格的80%的標(biāo)準(zhǔn)最為合適。(3)創(chuàng)設(shè)拆遷補償價格聽證制度，聽證人員由房地產(chǎn)開發(fā)公司、拆遷戶居民、社會第三方組成，聽證必須公開，聽證人員中拆遷戶的數(shù)量不能低于50%，以保證聽證的公正性。

　　總之，現(xiàn)在的我國已經(jīng)到了《城市房屋拆遷管理條例》必須改革的地步了，從法律、法規(guī)的角度去審視這一問題是完善拆遷機制的必由之路，只有這樣經(jīng)過完善的拆遷管理機制，融入物權(quán)法的精神，才能真正維護(hù)法律的公正、保護(hù)物權(quán)人的合法權(quán)益。