調(diào)節(jié)收入分配的基本制度保障

　　中外社會保障制度發(fā)展實(shí)踐揭示的一個(gè)客觀事實(shí)是，社會保障其實(shí)具備綜合性的收入分配調(diào)節(jié)功能，這一功能使其能夠在各個(gè)層面調(diào)節(jié)分配格局，并使社會公平正義與共享發(fā)展成果得以實(shí)現(xiàn)。例如，包括貧困救助、災(zāi)害救助等在內(nèi)的社會救助制度，以國家財(cái)政為物質(zhì)基礎(chǔ)或經(jīng)濟(jì)后盾，它來源于高收入階層，救助的是低收入群體，對保障低收入困難群體的基本生活起著不可替代的重要作用，同時(shí)也很自然地起到縮小貧富差距的作用，是典型的潤滑社會關(guān)系的制度安排，沒有這樣的制度安排，一部分群體便可能因生活困難而陷入絕望的境地，最終會影響到整個(gè)社會的安寧與和諧;包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會保險(xiǎn)制度，由勞資雙方繳費(fèi)(有的加上政府補(bǔ)貼)形成各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金，最終用于支付參保者的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇，這種制度因強(qiáng)制性地規(guī)范雇主分擔(dān)勞動者的保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)，事實(shí)上在保障勞工權(quán)益、增進(jìn)勞工福利的同時(shí)也平衡了勞資利益關(guān)系，是對勞資雙方利益分配格局的極大調(diào)整，如果沒有這樣一個(gè)制度安排，勞動者便只能商品化，其后顧之憂無法解除，勞資分配格局必定進(jìn)一步向資方傾斜，勞資關(guān)系也必定會陷入日益對抗之中，資本主義社會早期風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動即揭示了這一規(guī)律;包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利及住房福利、教育福利等在內(nèi)的社會福利制度，均是建立在財(cái)政撥款和社會籌資的基礎(chǔ)之上的，它是老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體參與分享國家發(fā)展成果的基本途徑，沒有這樣一些制度安排，這些群體就喪失了參與分享發(fā)展成果的途徑，社會分配必將陷入失衡狀態(tài)，不僅民生無法持續(xù)改善，初次分配中的不公或失衡必定連鎖放大。僅僅以上述三大基本社會保障制度而論，都是不可替代的財(cái)富分配方式，這種財(cái)富分配方式追求的是公平正義與共享，實(shí)現(xiàn)的也是公平正義與共享。

　　盡管社會保障通常被人們稱為一種再分配手段，但準(zhǔn)確而全面的定義卻應(yīng)當(dāng)是一種綜合性的收入分配手段，因?yàn)樯鐣Ｕ系氖杖敕峙湔{(diào)節(jié)功能并不限于再分配領(lǐng)域，而是同時(shí)具體地體現(xiàn)在國民財(cái)富的初次分配、再分配與再再分配三個(gè)層次上。在初次分配環(huán)節(jié)，強(qiáng)制性的社會保險(xiǎn)無疑直接影響初次分配格局的制度安排，當(dāng)勞動者參與法定的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)時(shí)，不僅自己要為之供款，雇主也要分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，勞資雙方的繳費(fèi)直接計(jì)入生產(chǎn)經(jīng)營成本，享受國家稅收優(yōu)惠，從而是雇主讓利、國家讓利(免稅)、勞動者獲益的制度安排。在我國，如果勞動者依法參與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，單位或雇主總繳費(fèi)率約占工資總額的30%，個(gè)人繳費(fèi)約占其工資的10%左右，如果再加上公積金，這一比率還要高，可見這些制度安排影響勞動者收入的50%左右，很自然地也影響著各個(gè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營成本;在社會保險(xiǎn)制度之外，各國還鼓勵(lì)雇主為員工建立多種多樣的職業(yè)福利制度，并大多實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如我國一些企業(yè)為職工建立企業(yè)年金，雇主承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，也可以計(jì)入生產(chǎn)經(jīng)營成本。可見，社會保險(xiǎn)與職業(yè)福利均由雇主與勞動者分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，政府財(cái)稅優(yōu)惠給予支持，最終用于勞動者，它們應(yīng)當(dāng)是初次分配中的有機(jī)組成部分。如果全體勞動者均參與了社會保險(xiǎn)，所有用人單位都建立了職業(yè)福利制度，國民財(cái)富的初次分配格局較沒有保險(xiǎn)與福利條件下的情形一定會發(fā)生重大變化，并且一定會向有利于勞動者的方向發(fā)展。因此，初次分配格局的調(diào)整，沒有社會保險(xiǎn)制度的配合是不可能真正合理化的。

　　在再分配領(lǐng)域，社會保障扮演著主要角色。一方面，無論是社會救助、社會保險(xiǎn)還是各項(xiàng)社會福利事業(yè)等，均需要財(cái)政撥款支撐，它普惠城鄉(xiāng)居民，不僅給受保障者帶來收入增加的實(shí)惠，更為全體國民提供著穩(wěn)定的安全預(yù)期;另一方面，社會保障同時(shí)也吸引著社會資源，如雇主繳費(fèi)、社會捐獻(xiàn)等，其對財(cái)富的再分配作用異常突出。因此，重視再分配必定重視社會保障制度建設(shè)，而重視社會保障制度建設(shè)必定對收入分配格局產(chǎn)生重大影響。

　　此外，慈善公益事業(yè)是對法定社會保障制度安排的重要補(bǔ)充，也是當(dāng)代社會保障體系的重要組成部分，它以社會捐獻(xiàn)為物質(zhì)基礎(chǔ)，以民營機(jī)構(gòu)為組織基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上仍然是對國民財(cái)富的再再分配，其對收入分配雖然是一種微調(diào)，但卻兼具人道主義與博愛倫理的特色，因而是潤滑社會關(guān)系的重要機(jī)制，同樣值得重視。綜上，不能再單純地將社會保障視為再分配領(lǐng)域中的事情，更不能將社會保障看成是一種穩(wěn)定工具，而是需要將社會保障視為一種民生目標(biāo)，同時(shí)將其作為一種綜合性的收入分配調(diào)節(jié)手段。如果能夠升華到這一層次，社會保障體系建設(shè)所帶來的功效便絕不是公眾后顧之憂的解除與民生問題的解決，同時(shí)也是國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的必要且重要的制度保障。

　　一、我國收入分配差距偏大與社會保障不健全直接相關(guān)

　　眾所周知，收入分配差距過大是我國發(fā)展進(jìn)程中面臨的一個(gè)嚴(yán)重問題，它根源于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后和體制改革不到位，而直接致因則是財(cái)富分配的不公與失范，實(shí)質(zhì)上是全體國民未能合理分享到國家發(fā)展成果。因?yàn)榻?0 年來的經(jīng)濟(jì)高速增長及其所帶來的國民財(cái)富高速積累，已經(jīng)將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代因發(fā)展不足而導(dǎo)致的共同貧窮徹底送進(jìn)了歷史，但財(cái)富蛋糕持續(xù)做大并不能自動地解決財(cái)富的合理分配問題。因此，在GDP 總量已經(jīng)達(dá)30 多萬億元、政府控制的財(cái)力近10 萬億元(含稅收收入、土地收益、國有企業(yè)收益等)的背景下，收入差距過大已經(jīng)引起了社會的不滿，公眾對社會公平認(rèn)可度嚴(yán)重偏低，不僅低收入群體不滿意程度高，即使是既得利益階層也普遍不滿意，如私人企業(yè)主、黨政官員、知識分子，都在相互攀比中認(rèn)為自己的收入水平不及更高階層或群體。基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.47，10%的最高收入戶與最低收入戶差距在10倍以上，行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、壟斷企業(yè)與非壟斷企業(yè)的收入差距、經(jīng)營管理者與普通工薪勞動者的收入差距，甚至已經(jīng)退休的不同身份老年人的養(yǎng)老金差距，等等，都在持續(xù)擴(kuò)大。因此，階層心理對抗其實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)，不時(shí)爆發(fā)的群體事件、極端兇殘的殺人個(gè)案、網(wǎng)絡(luò)民意的反映等，均表明收入分配問題已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會問題，并正在影響國民經(jīng)濟(jì)的健康與持續(xù)發(fā)展，涉及社會穩(wěn)定與政治安定。

　　導(dǎo)致收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大并日益惡化的原因是多方面的，但社會保障制度不健全與不公平，則是其中的一個(gè)異常重要的原因。例如，社會救助不健全，最低生活保障線偏低，受救助的低保人口占總?cè)丝诘谋戎夭坏?%，貧困線還大大低于上個(gè)世紀(jì)末人均一天1 美元的國際標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)每天1.25 美元相距更大，而美國等國家及我國香港地區(qū)的受助低收入人口占總?cè)丝诒戎爻Ｔ?0%以上，這表明我國對低收入群體的保障面很窄，保障水平很低，從而對貧富差距的調(diào)節(jié)作用微小;即使在最低生活保障制度下，城鄉(xiāng)居民享受低保待遇的差距巨大，城鄉(xiāng)之間的待遇比是4：1。社會保險(xiǎn)制度覆蓋面小，同樣使其不能發(fā)揮出對勞資利益分配格局的調(diào)節(jié)作用，現(xiàn)在參加社會保險(xiǎn)的人數(shù)僅占從業(yè)勞動者總數(shù)的30%左右，大多數(shù)勞動者還缺乏社會保險(xiǎn)，即使參與社會保險(xiǎn)的勞動者，其繳費(fèi)工資基數(shù)也常常被人為壓低，社會保險(xiǎn)權(quán)益受到侵蝕，這是導(dǎo)致近二十多年來勞動報(bào)酬在初次分配中所占比重持續(xù)下降的重要原因。在財(cái)政支出中，用于社會保障與國民福利的支出長期偏低，占財(cái)政支出的比重不足20%，與發(fā)達(dá)國家相比差距遙遠(yuǎn)，各種公共服務(wù)與福利事業(yè)一直以來重城市輕鄉(xiāng)村、重城市勞動者輕鄉(xiāng)村勞動者與農(nóng)民工等。正是由于社會保障制度不健全、不公平，行業(yè)之間、勞資之間、群體之間乃至城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距呈持續(xù)拉大趨勢，初次分配領(lǐng)域的不公延伸到再分配領(lǐng)域，富者愈富、貧者愈貧的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，貧富之間的代際傳遞已經(jīng)成為當(dāng)前社會的不正常景象，而社會保障體系的缺失，使維護(hù)公平正義與實(shí)現(xiàn)共享國家發(fā)展成果的機(jī)制喪失了調(diào)節(jié)收入分配的功能或使其調(diào)節(jié)功能被抑制，進(jìn)而使政府在收入分配方面或者財(cái)富的合理分配方面難有作為。

　　如果認(rèn)識到了社會保障體系不健全與不公平是導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大化的一個(gè)重大因素，國家就應(yīng)當(dāng)通過迅速健全社會保障體系來化解城鄉(xiāng)居民的后顧之憂并縮小不同群體的收入差距。

　　二、收入分配改革必須重視并發(fā)揮社會保障的作用

　　在國家準(zhǔn)備推進(jìn)收入分配改革的背景下，合理分配財(cái)富與鼓勵(lì)創(chuàng)造財(cái)富應(yīng)當(dāng)擺在并重位置。必須澄清如下認(rèn)識誤區(qū)：一是認(rèn)為繼續(xù)做大財(cái)富蛋糕便能夠自動解決收入分配中的問題;二是初次分配只能由市場調(diào)控，政府沒有調(diào)控措施或者只能放任勞資博弈;三是小看再分配的調(diào)節(jié)功能，認(rèn)為社會保障的分配功能有限;四是認(rèn)為人均收入的增長幅度即是民生普遍改善的標(biāo)志等。這些認(rèn)識均是片面的，其帶來的只能是收入分配問題的持續(xù)惡化，差距必然進(jìn)一步擴(kuò)大，分配領(lǐng)域中的失范現(xiàn)象將會更加嚴(yán)重。只要參照一下我國的現(xiàn)實(shí)與其他國家或地區(qū)社會保障體系建設(shè)狀況，便可以輕易地矯正上述片面認(rèn)識。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于發(fā)展不足、經(jīng)濟(jì)落后與財(cái)力薄弱，財(cái)富分配只能在低水平上進(jìn)行，結(jié)果雖然是共同貧窮，但相對公平，因?yàn)闆]有富余的財(cái)富讓人多占，也沒有富余的財(cái)富讓人浪費(fèi);而在經(jīng)濟(jì)高速增長、國民財(cái)富高速積累的條件下，財(cái)富的分配便關(guān)涉社會公平正義與效率，因此，做大蛋糕只是為分配財(cái)富創(chuàng)造了條件，如果不能合理重大措施。以我國目前的繳費(fèi)水平為標(biāo)準(zhǔn)，如果全體勞動者均參與各項(xiàng)社會保險(xiǎn)，繳納率達(dá)到工資總額的35%左右，便意味著雇主的讓利和勞動者收益的大幅度增長，盡管這種收益是預(yù)期性的，但卻是確定的收益;如果普遍建立了職業(yè)福利機(jī)制，勞動報(bào)酬偏低的現(xiàn)象同樣會得到一定程度的緩解。因此，社會保障制度建設(shè)是政府調(diào)控初次分配格局的必要手段，也是國家必須采取的宏觀調(diào)控手段。

　　前已述及，社會保障是再分配領(lǐng)域的主要調(diào)控手段。如果社會救助制度覆蓋面能夠直接惠及10%的人口，則貧富差距的縮小幅度會擴(kuò)張一倍以上;如果國家財(cái)政支出中有30%用于社會保障及相關(guān)福利，則轉(zhuǎn)移支付的力度會擴(kuò)張一倍以上;如果社會保障體系健全以后的全口徑支出占到GDP 的25%左右(低于工業(yè)化國家的平均水平)，則意味著國民財(cái)富有1/4 是通過這一制度安排來重新分配的，它對于平抑初次分配的差距和彌補(bǔ)不同群體的利益差別將起到重大的作用。因此，健全社會保障體系即是實(shí)現(xiàn)合理分配財(cái)富的主要途徑，而合理分配財(cái)富則是社會和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的條件與保證。

　　在“十二五”期間，應(yīng)當(dāng)將合理分配財(cái)富擺到與鼓勵(lì)繼續(xù)創(chuàng)造財(cái)富并重的位置，將分好財(cái)富蛋糕擺到與繼續(xù)做大財(cái)富蛋糕同等重要的位置，而建設(shè)一個(gè)健全的社會保障體系則是其中的核心內(nèi)容。我們期望能夠在2012年(這一屆政府任期內(nèi))構(gòu)建起“二免除一解除”的基本保障制度，即通過覆蓋全民的綜合型社會救助制度來免除全體國民的生存危機(jī)，通過覆蓋全民的醫(yī)療保障體系來免除全體國民的疾病恐懼，通過覆蓋全民的多元有組合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系來解除全體國民的養(yǎng)老后顧之憂，實(shí)現(xiàn)這三大基本保障制度的普惠目標(biāo)，同時(shí)不失時(shí)機(jī)地發(fā)展其他相關(guān)服務(wù);從2013年到2020年，全面推進(jìn)各項(xiàng)社會保障事業(yè)的發(fā)展，促使各項(xiàng)社會保障制度邁上法制化軌道，進(jìn)入定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展階段，全面滿足城鄉(xiāng)居民的社會保障需求，這一階段除了繼續(xù)完善“二免除一解除”的基本保障制度，尤其要重視老年服務(wù)保障與殘疾人服務(wù)體系建設(shè);從2021年到本世紀(jì)中葉，則是不斷提高社會保障水平，進(jìn)入中國特色的福利社會，社會保障的目標(biāo)從解除全體國民的后顧之憂發(fā)展到確保全體國民的生活質(zhì)量得到穩(wěn)定提高，人民能夠享有充分的安全、自由、平等與尊嚴(yán)。

　　總之，無論是現(xiàn)階段還是未來發(fā)展階段，社會保障都是調(diào)節(jié)國民財(cái)富分配格局、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的重大制度安排，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高對社會保障功能的認(rèn)識，并運(yùn)用法制的、行政的及財(cái)政的手段來促使其加快發(fā)展步伐。一個(gè)健全的社會保障體系的建成，不僅是全體人民的福音，也是國家良性發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的有力保障。