農(nóng)村經(jīng)濟職稱論文我國農(nóng)村地區(qū)稅費的改革意義

　　公共品融資是農(nóng)村財務(wù)管理的難點問題，農(nóng)村公共品融資制度安排不當是農(nóng)民負擔不斷加重的原因之一。本文主要探討我國農(nóng)村地區(qū)稅費的改革重要意義。

　　《中國農(nóng)村經(jīng)濟》(月刊)創(chuàng)刊于1985年，是由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所主辦的中央級農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)威性學(xué)術(shù)刊物。突出指導(dǎo)性、理論性、政策性、超前性，轉(zhuǎn)載率一直遙居同類刊物之首，具有廣泛的影響。本刊是了解農(nóng)村的窗口，探討農(nóng)村改革與發(fā)展理論的園地。

　　農(nóng)村公共品融資是中國農(nóng)村財務(wù)管理面臨的重要問題。稅費制度改革之后,隨著村提留和各種收費的廢除,尤其是免征農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村公共管理可用資金明顯減少,因而在廢除這種制度后建立起一種新的、有效的農(nóng)村公共品融資制度已成為公共財政建設(shè)的重點內(nèi)容,也是擺在我們面前的一項重大課題。

　　一、調(diào)查資料分析及結(jié)論

　　本次調(diào)查以經(jīng)過培訓(xùn)的社會實踐大學(xué)生返鄉(xiāng)入戶訪問直接填寫調(diào)查問卷的方式對山東省17個地市的100個縣(市)、224個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、251個村的農(nóng)村公共品供給狀況進行了調(diào)查,共發(fā)放調(diào)查問卷340份,回收有效問卷251份,涉及到山東省全部的17個地級市和近72.47%的縣(市、區(qū))。由于被調(diào)查對象的分布基本上覆蓋了山東省各種類型的縣(市、區(qū)),因此,調(diào)查資料能夠比較客觀準確地反映山東省農(nóng)村公共品融資的現(xiàn)狀。

　　在問卷的數(shù)據(jù)分析過程中,為了便于發(fā)現(xiàn)問題,筆者采用了分組對比的方法,由于村辦企業(yè)上繳利潤對村組織收入影響較大,因而按照被調(diào)查村是否有村辦企業(yè),將山東省農(nóng)村分為有村辦企業(yè)的農(nóng)村和無村辦企業(yè)的農(nóng)村,對其財務(wù)狀況、公益事業(yè)的發(fā)展及村級負債的情況進行比較分析,調(diào)查樣本的基本分布情況如表1所示。

　　(一)農(nóng)村公共品融資渠道短缺,主要來源于集體收入,占用了村集體經(jīng)濟建設(shè)資金,從而影響了集體經(jīng)濟的發(fā)展

　　調(diào)查結(jié)果表明,當前農(nóng)村舉辦的公益事業(yè)主要有:村辦小學(xué)、幼兒園、村道路的修建、田間水利設(shè)施的興修、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、村中自來水設(shè)施建設(shè)、植樹造林綠化建設(shè)、路燈及廣播電視信號接收和節(jié)假日補貼養(yǎng)老金等。各項公共服務(wù)種類繁多,但用于該方面的資金來源卻非常少,從調(diào)查結(jié)果來看,在調(diào)查的村中有27.44%的村可以得到財政補貼,有47.77%的村從村級組織的集體收入中獲取資金,有19.67%的村采用一事一議方式收取資金,還有5.12%的村通過民間資本籌集這部分資金。

　　(二)農(nóng)村公共品供給由于資金來源缺乏,加重了村級組織的債務(wù)負擔

　　在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)村集體收入減少,在一些經(jīng)濟基礎(chǔ)比較差的村,沒有財力償還歷年積攢的債務(wù),同時新債又出現(xiàn),村級債務(wù)已給村委會帶來了沉重的負擔。從調(diào)查情況來看,在調(diào)查的251個村中,有104個村有債務(wù),其中10萬元以下的48個村,10萬~50萬元的41個,50萬~100萬元的8個,100萬元以上的還有7個村,平均每村負債額達502 573.17元。形成原因很多:其中由原集體經(jīng)營企業(yè)形成的負債占負債總額的47%,村級公益事業(yè)形成的負債占31%,村組干部墊交的稅費提留等占12%,還有10%由其他原因形成的負債。具體構(gòu)成情況如圖2所示。

　　筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),村辦企業(yè)辦的比較好的村,債務(wù)要少的多,在沒有村級債務(wù)的147個村中,有村辦企業(yè)的村占70.83%,具體分布情況如表3所示。

　　表3中數(shù)據(jù)說明了這樣一個問題,在村辦企業(yè)發(fā)展的比較好的村,因為收入來源相對寬裕,為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給墊支了部分資金,從而減少了部分債務(wù)。但在沒有村辦企業(yè)且經(jīng)濟基礎(chǔ)比較差的村,由于其收入來源極少致使村級債務(wù)無法償還,且有增長勢頭。

　　二、稅費改革對農(nóng)村公共品融資制度的影響

　　(一)農(nóng)村稅費制度改革免征農(nóng)業(yè)稅后,村委會可用資金短缺,農(nóng)村公共品的供給和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展受到影響

　　稅費改革前,村委會的籌資來源主要有:一是向農(nóng)民收取各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費、農(nóng)村教育附加費、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費等;二是向農(nóng)民收取教育集資、生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和其他收費;三是銀行、農(nóng)村信用社借入有償使用的各種款項;四是在制度之外對“三農(nóng)”收費。稅費改革后,尤其是免征農(nóng)業(yè)稅開始,為了規(guī)范農(nóng)村稅收制度、財政制度,減輕農(nóng)民負擔,原來的許多收費項目,如鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、提留、農(nóng)村教育集資、屠宰稅等被取消,按照規(guī)定,村委會財力明顯降低。在相當多的地方,特別是缺乏固定經(jīng)濟來源的村委會,連正常開展工作支出都難以維持。

　　稅費改革前,村委會的收入在維持日常管理費用、經(jīng)營費用(代行村集體經(jīng)濟組織的職能)外還能有一部分剩余,一部分用于發(fā)放村中小組長等人員的勞務(wù)費和村干部的年終獎金,另一部分留下來作為來年生產(chǎn)經(jīng)營用的積累資金。稅費改革后,伴隨著“三提五統(tǒng)”的取消及原來一些收費項目的廢除,以及后來的免征農(nóng)業(yè)稅,使村組織的收入來源渠道枯竭,村組織的收入明顯減少,除個別村辦企業(yè)發(fā)展比較好的村和村集體土地比較多的村可以獲得企業(yè)上交利潤和土地承包費外,大部分村組織處在入不敷出的境況之中,勉強維持村組織的正常運轉(zhuǎn),有些村甚至不能維持,只能依靠對外舉債或以集體資產(chǎn)作抵押取得貸款獲得部分資金。

　　(二)“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制存在著不合理和操作上的困難

　　從公共分配理論看,無論是城市居民還是農(nóng)村農(nóng)民只要向政府納稅后,政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品,而無需再繳費,只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時,才能額外收費。稅費改革前,鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后,再向集體經(jīng)濟組織繳納的費用,理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù),然而客觀事實并非如此。稅費改革后,鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加,而且自2006年1月1日始停止征收農(nóng)業(yè)稅及附加,從而與廣大農(nóng)民利益密切相關(guān)的公共服務(wù)只靠“一事一議”方式籌集資金,一項收入只與一定的支出相對應(yīng),但是由于農(nóng)村缺乏健全的監(jiān)督機制,這種集資方式很可能會出現(xiàn)巧立名目繼續(xù)向農(nóng)民收費現(xiàn)象的出現(xiàn)。從理論上講,農(nóng)民向國家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后,地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過財政手段加以解決,而不能向農(nóng)民伸手?？梢?ldquo;一事一議”根本上還是由農(nóng)民自己承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品,這與原來的“三提五統(tǒng)”沒有實質(zhì)區(qū)別。在實際操作中如果決策主體定位不好,將有可能演變成基層組織向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù),從而加重農(nóng)民負擔,出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分村能按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的“一事一議”籌資、“原則上一年一次,最多不超過兩次,一年內(nèi)村民所負擔的‘一事一議’資金人均不超過15元”的標準,但有的村組織已經(jīng)假借農(nóng)村公共品建設(shè)的名義開始亂收費,每年每人征收50元,有的甚至達到70元。這不得不引起政策制定者注意,在權(quán)力監(jiān)督弱化的情況下,農(nóng)民被減下去的負擔很有可能重新反彈,各種稅費問題很快又回潮,并導(dǎo)致稅改受挫。

　　(三)農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村公共品和服務(wù)的巨大需求

　　在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),雖然村集體收入來源表面上呈現(xiàn)多元化,但實質(zhì)上主要以土地承包收入和農(nóng)業(yè)稅及附加為主,在所調(diào)查的村中有土地承包收入的村占比重最大,占調(diào)查村總數(shù)的71.56%,有企業(yè)上繳利潤的村占調(diào)查村總數(shù)的18.13%,有財政對村的轉(zhuǎn)移支付資金收入的村占樣本44.69%,收取農(nóng)業(yè)稅及附加收入的村占樣本的35%,另外,有其他收入,如池塘等承包收入、房屋租賃收入、賣樹收入、河道占壓收入、資源收入(礦砂、煤炭等)、個體煤礦企業(yè)上交的環(huán)保費、占地費等,這樣的村大約占到15.31%,而且只是分散的擁有其中一或兩項。如果按筆者在前面提到的分類標準將調(diào)查樣本分為有村辦企業(yè)的村和無村辦企業(yè)的村。

　　三、完善農(nóng)村公共品融資體制的對策

　　目前影響中國農(nóng)村公共物品供給的最大障礙就是缺乏必要的財力支持和有效監(jiān)督管理機制以及體制上的一些障礙。為此,筆者就這方面提幾點對策建議供參考。

　　(一)加快公共財政體制改革,提高對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度

　　農(nóng)村是社會的一個組成部分,和城市相比,只是分布區(qū)域和功能不同,并沒有地位上的高低,因而公共財政的陽光也應(yīng)該照到農(nóng)村。另外,村級組織承擔著貫徹黨和國家方針政策甚至政府的某些行政職能,并不只是為村民謀利益,因此其運轉(zhuǎn)費用由財政給予補貼也是合情合理的。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何建立一種有效的制度確保稅費改革后農(nóng)村公共物品的適時適量供給,如何使財政入不敷出的地區(qū)也能夠有相應(yīng)的財力維持鄉(xiāng)村政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)及各種公共品最起碼的供給水平。這樣,現(xiàn)實的矛盾就是如何通過建立政府財政轉(zhuǎn)移支付制度使低財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織實現(xiàn)財政財務(wù)的收支平衡。

　　目前,這方面做得比較好的如山東濟南的章丘市,取消農(nóng)業(yè)稅后,章丘做得最多的工作就是加大轉(zhuǎn)移支付力度,確保基層組織的正常運轉(zhuǎn)。具體做法是,在免征農(nóng)業(yè)稅前,章丘經(jīng)過了認真調(diào)研,全市908個村總收入1.28億元,平均每村14萬元,大體可分為三類:1 / 3有較強經(jīng)濟能力,取消農(nóng)業(yè)稅影響不大;1 / 3尚能自保;1 / 3的村級財務(wù)不能自保。對于不能自保的村,市財政按照一定標準給予補貼,大概需要補助328萬元。免征農(nóng)業(yè)稅后,村干部工資和辦公經(jīng)費,村集體收入能夠解決的,由村里負擔;村集體無收入或不能全部解決的,由市財政通過轉(zhuǎn)移支付予以補助。這樣通過政府資金與自籌資金相結(jié)合,可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給提供充足的資金來源,同時也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性的一步,對最終從根本上解決三農(nóng)問題具有重要的意義。

　　(二)引入市場機制,拓寬公共產(chǎn)品供給的主體范圍

　　農(nóng)村公共品供給短缺,原因是多方面的,一個重要原因是原有的農(nóng)村公共品供給渠道太窄,過于依賴于財政資金和向農(nóng)民收費,當政府和居民社區(qū)無法籌集到足夠的資金時,必然會影響到公共品的穩(wěn)定供給,因此應(yīng)該實現(xiàn)供給主體的多元化,并最終實現(xiàn)資金來源渠道的多元化。經(jīng)濟體制改革給農(nóng)村公共產(chǎn)品融資帶來的突出變化是:要求農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能單獨依靠政府投資的單一狀況,而應(yīng)向多元化融資渠道邁進。公共產(chǎn)品供給主體主要是政府,但是,根據(jù)公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì),可以適當引入市場機制,開創(chuàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的新格局。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。對于那些公共程度較高的公共品,如計劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村“純公共品”的融資和運營應(yīng)直接納入國家公共財政范圍;那些專為特定村村民享用的公共品,如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療及自來水供養(yǎng)等,則可采用村民自籌資金的方式或按市場化方式籌資,引入市場機制按完全市場化方式運營;對那些雖然只是面對特定村的村民但需要資金數(shù)額較大又是急需提供的公共品,可采用農(nóng)民自籌、社會投資和政府補助相結(jié)合的形式籌資。此外,農(nóng)村現(xiàn)有的專業(yè)協(xié)會、合作社以及農(nóng)業(yè)科技示范基地等各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機構(gòu)和組織,也可以在一些領(lǐng)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)有所作為,為農(nóng)民提供相應(yīng)的信息和技術(shù)服務(wù)。具體采用哪種形式,可根據(jù)公共品的性質(zhì)、所需資金額度等加以確定。開創(chuàng)供給主體多元化的新格局,有助于緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的壓力。

　　(三)轉(zhuǎn)移消化農(nóng)村債務(wù)迫在眉睫

　　隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和中央各項惠農(nóng)措施的落實,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展已呈現(xiàn)新的發(fā)展勢頭。但是,制約“三農(nóng)”發(fā)展的深層次矛盾和問題尚未徹底根除,化解農(nóng)村債務(wù)尤其是村級債務(wù)已成為“三農(nóng)”問題的迫切任務(wù)之一。

　　村級債務(wù)難以化解,根本原因在于歸還債務(wù)的資金來源沒有落實。因而關(guān)鍵問題還是要解決償還資金的來源。這次以減輕農(nóng)民負擔為主要目標的稅費改革,一個直接的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織收入的減少,因而單靠村組織的力量是很難化解的,特別是對于那些經(jīng)濟基礎(chǔ)比較差的村。所以政府各部門應(yīng)根據(jù)具體情況,在摸清農(nóng)村債務(wù)數(shù)量、類別的基礎(chǔ)上,給以適當照顧由財政出資。對于那些由于政府公共物品供給缺位和政策體制造成的應(yīng)由中央、省、市各級政府在合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策中加大轉(zhuǎn)移支付力度,為該部分債務(wù)買單;同時,加大城市支農(nóng)、以工補農(nóng)力度,通過加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣體系的投入,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,積累還債能力;對盲目辦企業(yè)、盲目進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的債務(wù),應(yīng)先落實責任主體,即由哪級政府作出的決策由哪級政府承擔責任,但要防止上級向下級轉(zhuǎn)移債務(wù),并建立相應(yīng)的監(jiān)督落實機制。

　　村級組織的財務(wù)資金、財政資金、類財政資金的籌集努力實現(xiàn)法制化、規(guī)范化。

　　(四)建立健全有效的監(jiān)督管理體制

　　1. 改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境是制約村委會籌資進展順利與否的一個重要的制約因素,因此,村委會在實際工作中,應(yīng)著重建立健全經(jīng)濟發(fā)展保護環(huán)境制度,切實改善農(nóng)村的政治環(huán)境、法制環(huán)境、社會環(huán)境,營造良好的社會氛圍,開創(chuàng)農(nóng)村發(fā)展良好和健康的局面,為村委會的籌資工作在一定程度上掃清了障礙。

　　2. 繼續(xù)執(zhí)行村財鄉(xiāng)管制度。根據(jù)調(diào)查情況,84.29%的村會計認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管對規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理、減輕農(nóng)民負擔、發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,起到了積極的作用。稅費改革后村財鄉(xiāng)管不但不應(yīng)該取消,而應(yīng)進一步加強,要把村委會籌集到的各項資金納入代管范圍,并不斷改進完善管理辦法。

　　3. 明確職責,劃清界限,加強監(jiān)督措施。稅費改革后,村委會首先要加強審計監(jiān)督,對村級年初預(yù)算、年終結(jié)算要嚴格把關(guān),對任何項目的收支進行嚴格的考察,對資金的發(fā)放、使用、到期及回收情況進行全面的監(jiān)督管理,規(guī)范資金的收取和使用。其次,要加大信息的透明化、法制化和公開度,建立公開責任制度和村民理財制度,對農(nóng)民比較關(guān)心的籌資、合同承包和土地變更等支出進行及時全面地公開,實現(xiàn)對村級財務(wù)有效的監(jiān)督。同時,村委會還應(yīng)當強化會計監(jiān)督,推行會計委托代理制,通過多種方式公開招聘財會人員,建立健全民主理財制度,對重大的審計評估還應(yīng)通過社會中介機構(gòu)來進行。最后,還應(yīng)發(fā)揮政府監(jiān)督的職能作用,實行由農(nóng)業(yè)行政主管部門、財政部門、審計部門等代表政府對農(nóng)村的財務(wù)收支、資金使用情況的定期審計制度。