中國水資源在地域與流域格局上分配不均，嚴(yán)重制約了中國北方地區(qū)及整個中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這決定了我國必須進(jìn)行區(qū)域和流域間調(diào)水，以解決日益嚴(yán)重的水資源分布不均狀態(tài)。在這種背景下，戰(zhàn)略性工程———“南水北調(diào)”應(yīng)運(yùn)而生，目的就是解決北方缺水的現(xiàn)狀，促進(jìn)各地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。“南水北調(diào)”工程為北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的同時，也將在一定程度上改善部分沿線地區(qū)生態(tài)環(huán)境，對某些地區(qū)的濕地和生物多樣性也具有一定的改善意義。

一“南水北調(diào)”工程面臨的法律障礙

“南水北調(diào)”工程是一項相當(dāng)巨大的工程。除了大規(guī)模人口搬遷外，工程沿線的生態(tài)保護(hù)以及處理各個地區(qū)對水資源的爭議與爭奪，都是在“南水北調(diào)”工程中需直面的困難。當(dāng)然，“南水北調(diào)”工程建設(shè)過程中所面臨的諸多法律障礙也是不容忽視的，目前，我國已經(jīng)陸續(xù)頒布了一系列法律法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章制度，如《中華人民共和國水法》、《防治污染法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》、《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》等，針對跨流域調(diào)水工程建設(shè)，初步形成了我國的調(diào)水立法體系。但是，由于是對跨流域調(diào)水立法的初步嘗試，現(xiàn)有的立法對跨流域調(diào)水工程建設(shè)的規(guī)范方面尚有很多的不足。

(一)現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范過于抽象，可操作性不強(qiáng)

“南水北調(diào)”工程巨大，涉及的利益群體眾多，遇到的是方方面面的問題與困難，如工程建設(shè)中的組織和管理機(jī)構(gòu)，拆遷和移民的具體補(bǔ)償方式和操作流程，工程建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)等十分具體的問題，這些問題都是在工程建設(shè)中必須正視和解決的。雖然我國也對這些工程建設(shè)中牽涉到的問題進(jìn)行了規(guī)定，但只是停留在了框架立法的層面，又或者有很多政策性規(guī)定，但對于很多需要在法律中明確規(guī)定的規(guī)范性條款只是簡單作原則性規(guī)定，讓工程建設(shè)的相關(guān)人員處理和其他與工程建設(shè)有緊密利害關(guān)系的利益群體時在法律上無法可依。例如:在對待“南水北調(diào)”工程中極其重要的移民拆遷問題時，相關(guān)立法只是國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會制定的《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》，作為行政規(guī)章，并未對工程建設(shè)中最為關(guān)心的征地補(bǔ)償和移民安置問題提出具有明確的可操作性的細(xì)致規(guī)定，只是對該問題進(jìn)行了宏觀上的把握，并且將具體如何操作的權(quán)利交給了各個地方政府，讓相關(guān)政府對于轄區(qū)內(nèi)的移民征遷問題作靈活性規(guī)定，這本身與該辦法的立法初衷就大相徑庭了，也在一定程度上使各地在移民拆遷的實行標(biāo)準(zhǔn)上有一定差異，造成了今天的諸多問題。在跨流域調(diào)水相關(guān)立法上，很多都是類似于“南水北調(diào)”工程建設(shè)過程中法律法規(guī)的抽象性。因此，在具體問題上沒有形成立法上的穩(wěn)定性，相關(guān)措施的不一致和不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響了“南水北調(diào)”等諸多水利工程的建設(shè)效率，這對整個工程的經(jīng)濟(jì)性非常不利。同時，也對政府權(quán)威造成了一定的負(fù)面影響，由于法律法規(guī)對具體事項規(guī)定過于模糊和原則性太強(qiáng)，地方政府對于政策靈活性和穩(wěn)定性的關(guān)系沒有很好的領(lǐng)會，造成了很多政策措施修改頻率極高，甚至對于政策性文件，工作人員在針對相關(guān)問題時臨時性的變通現(xiàn)象十分常見，這對整個工程的穩(wěn)步推進(jìn)是不利的，對于合法維護(hù)工程建設(shè)中人民群眾的相關(guān)利益也是十分不利的。

(二)我國水權(quán)配置法律制度不夠完善，水權(quán)交易市場尚待健全

水資源是人類生存和社會發(fā)展的重要資源，也是有限且日益稀缺的資源或財富，它應(yīng)有自己的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)配置，以利于持續(xù)利用和高效發(fā)展。“南水北調(diào)”工程實際上就是對水資源的自然配置進(jìn)行社會化的資源優(yōu)化配置，從而提高水資源對于國家經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)效率。對于我國的水權(quán)配置，存在著一些需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的地方。《中華人民共和國水法》第三條明確規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的使用由國務(wù)院代表國家行使”，同時，第十四條第二款也規(guī)定了“縣級以上人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作”。這在現(xiàn)實中很容易造成一個問題:國家所有的水權(quán)只是法律名義上規(guī)定的，國家水權(quán)的實際享有者還是各級地方政府，即地方各級政府享有對國家水資源的使用權(quán)。現(xiàn)如今，水資源各自為政和相互爭奪的現(xiàn)象在地方各級政府十分普遍。各地各級政府因為各自的利益，對掌握水資源所能達(dá)到的利益目的是十分清楚的，所以，他們對水資源的實際掌控權(quán)十分重視。在“南水北調(diào)”工程建設(shè)的過程中，這些現(xiàn)象也相當(dāng)明顯，對于工程所經(jīng)區(qū)域，都希望往自己的省、地方多分配一點水。在整體缺水的大背景下，“南水北調(diào)”工程也演變成各級政府相互爭奪水資源的一個工程。從本質(zhì)上講，國家的水權(quán)配置制度的不完善，也讓“南水北調(diào)”工程沿線地區(qū)水資源利益的糾紛愈演愈烈，國家沒有對水資源進(jìn)行集中管理，未按照公平效率的原則進(jìn)行分配，各級政府既想擁有大量水資源，又想無限制地使用短缺珍貴的水資源，這是不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場規(guī)律的。這也說明我國的水權(quán)交易制度亟待健全和完善。現(xiàn)階段，我國出現(xiàn)的對水資源的過度使用和不當(dāng)使用，很大程度上是由于水資源的有償體制沒有完全建立。水權(quán)交易的市場機(jī)制沒有形成，事實上造成了很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方存在嚴(yán)重的水資源的掠奪式開發(fā)和浪費。在對自己區(qū)域的水資源利用后，又對其他地方流域內(nèi)的水資源進(jìn)行利用，這是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)和子孫后代極其不負(fù)責(zé)任的一種行為，是必須予以制止的。這也是“南水北調(diào)”工程建設(shè)以及進(jìn)行輸水時必須明確的。

(三)調(diào)水工程沿線生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系亟需明確

眾所周知，“南水北調(diào)”工程對于緩解北方大部分地區(qū)少水、缺水現(xiàn)象，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展具有重大意義，但是工程建設(shè)中對于水源地引水區(qū)的環(huán)境的較高要求以及對工程沿線地區(qū)所必然產(chǎn)生的一系列環(huán)境后果，都是需面對的現(xiàn)實問題。對于水源地區(qū)來說，“南水北調(diào)”工程之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式受到工程對水源地環(huán)境的高要求的影響，如西線工程和中線的部分引水區(qū)，由于國家要求對水源地退耕還林、退耕還草，之前的林業(yè)以及畜牧業(yè)受到了很大的影響，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，同時，有些地區(qū)也出現(xiàn)了土地鹽堿化現(xiàn)象，這對引水區(qū)本身的生態(tài)環(huán)境也是一種破壞。支持北方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而讓其他地區(qū)因政策性因素而背上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，是很不公平的。而工程沿線地區(qū)產(chǎn)生的一系列環(huán)境后果，“如湖北省丹江口作為南水北調(diào)中線工程的水源地，送水計劃將惠及河南、河北、北京、天津在內(nèi)的3億多人口，但來自城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生活污染，來自肥料和農(nóng)藥的污染，來自養(yǎng)殖業(yè)的污染，來自漂浮物的污染，來自船舶的污染，來自有毒危險品運(yùn)輸?shù)奈廴荆际拐{(diào)水水質(zhì)安全處于困境”〔1〕，還有諸如受水區(qū)興建大型水庫方便調(diào)水會損失大量耕地。“南水北調(diào)”工程建設(shè)過程中，必須做到生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。