1引言

森林分類經(jīng)營(yíng)，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以可持續(xù)發(fā)展為前提，按照對(duì)森林各種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮多種功能所產(chǎn)出的產(chǎn)品的不同屬性，相應(yīng)地把森林劃分為商品林和公益林，分別按各自的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的一種新型的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和發(fā)展模式。在分類經(jīng)營(yíng)條件下，商品林以木材為主要產(chǎn)品，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，并補(bǔ)償成本和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，維持或擴(kuò)大其生產(chǎn)規(guī)模；公益林以生態(tài)服務(wù)為主要產(chǎn)品，限制生產(chǎn)性砍伐，其價(jià)值無(wú)法在市場(chǎng)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家給予重點(diǎn)補(bǔ)償，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突乃是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度產(chǎn)生與發(fā)展的價(jià)值動(dòng)因，也是其正當(dāng)性與合理性的法理依據(jù)之所在。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度有助于理順和協(xié)調(diào)商品林和公益林所有者、經(jīng)營(yíng)者與受益者的利益關(guān)系，在分類經(jīng)營(yíng)條件下其理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值更加凸顯。

2森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)谋匾?

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，森林生態(tài)效益具有顯著的正外部性，是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)于生態(tài)服務(wù)大家都有使用權(quán)，而個(gè)人對(duì)森林的損耗、枯竭和消費(fèi)卻不必承擔(dān)相應(yīng)的成本，由此導(dǎo)致了“公地悲劇”、“搭便車”及“生態(tài)透支”等現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)就是解決生態(tài)公益林的持續(xù)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，這就需要國(guó)家建立合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，給經(jīng)營(yíng)者提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，鼓勵(lì)公眾持續(xù)提供森林這種公共物品。基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，森林屬于生態(tài)資本，它所提供的生態(tài)環(huán)境是有價(jià)值的，生態(tài)資本作為資本的表現(xiàn)形態(tài)，隨著森林資源稀缺性的加劇，其生態(tài)資本發(fā)生相應(yīng)的增殖，生態(tài)投資者如果得不到相應(yīng)的回報(bào)，就會(huì)嚴(yán)重挫傷其投資生態(tài)的積極性。由此可見(jiàn)，森林生態(tài)效益的補(bǔ)償相當(dāng)必要，即通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，解決好生態(tài)投資者的合理回報(bào)，才能激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增殖。

3森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度存在的不足

自森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度全面啟動(dòng)以來(lái)，截止2008年，已累計(jì)投入補(bǔ)償資金168億元，其中直接受益的林農(nóng)達(dá)7000萬(wàn)人。現(xiàn)行補(bǔ)助金的實(shí)施，使森林資源生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)有了正常、穩(wěn)定的途徑，對(duì)統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展，協(xié)調(diào)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益關(guān)系產(chǎn)生了積極的作用，但由于森林生態(tài)效益的模糊性，在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題。

3.1公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且來(lái)源渠道單一。分類經(jīng)營(yíng)后，公益林目前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)有5元/畝、集體10元/畝，但這與森林的成本價(jià)值和發(fā)揮的生態(tài)效益、實(shí)際造林管護(hù)費(fèi)用有很大的差距。因此導(dǎo)致了國(guó)家生態(tài)保護(hù)與森林經(jīng)營(yíng)者利益之間的不協(xié)調(diào)。此外，我國(guó)的補(bǔ)償基金來(lái)源主要是財(cái)政預(yù)算安排，還有一些地方財(cái)政的配套資金，個(gè)人和社會(huì)的投入很少，基本沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)淖饔?。由于全社?huì)共享森林生態(tài)效益，卻只有國(guó)家這唯一的主體來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有發(fā)動(dòng)公眾力量參與其中，不僅導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和補(bǔ)償范圍過(guò)窄，沒(méi)有真實(shí)體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的經(jīng)濟(jì)原則，難以調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體保護(hù)生態(tài)的積極性，不利于預(yù)防生態(tài)破壞，很難達(dá)到森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的預(yù)期目標(biāo)。

3.2商品林集約經(jīng)營(yíng)能力差，額外的生態(tài)效益未得到補(bǔ)償。分類經(jīng)營(yíng)條件下，商品林的任務(wù)是通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)，建設(shè)工業(yè)人工林，以滿足社會(huì)需材及各種林產(chǎn)品的需要。一方面，林業(yè)生產(chǎn)周期性長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，資金和科技嚴(yán)重不足，導(dǎo)致集約經(jīng)營(yíng)能力弱，商品林生產(chǎn)效率低下；另一方面，商品林的經(jīng)營(yíng)者受到采伐限額的制約，無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，影響了商品林經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間，抑制了投資者的積極性?？梢哉f(shuō)，實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上增加商品林經(jīng)營(yíng)的收益，也未分散其風(fēng)險(xiǎn)。此外，商品林也有生態(tài)效益，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了額外生態(tài)服務(wù)，但這部分額外支付的成本在現(xiàn)實(shí)中并未得到有效補(bǔ)償。

3.3忽視不同林分質(zhì)量、區(qū)域之間的差異，搞“一刀切”。我國(guó)地域遼闊，由于地區(qū)區(qū)域、區(qū)位、地類和質(zhì)量等因素不同，其管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值也不盡相同，應(yīng)根據(jù)各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能接近于進(jìn)行生態(tài)保護(hù)所支付的機(jī)會(huì)成本，這樣才能體現(xiàn)公平性和靈活性。因此，對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差異。但是目前在全國(guó)范圍內(nèi)，基本使用相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采用“一刀切”的形式，對(duì)各類型國(guó)家級(jí)公益林實(shí)行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既沒(méi)有體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)管理難度等方面的差異性，也沒(méi)有體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和社會(huì)公平性，勢(shì)必會(huì)降低補(bǔ)償政策的實(shí)施效果。

4進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

4.1政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償緊密結(jié)合，探索多元化的籌資渠道。由于生態(tài)效益的社會(huì)性決定了政府依然是生態(tài)效益的主要購(gòu)買者，應(yīng)該逐步提高生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，尤其要加大對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的財(cái)政投入力度，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供最基礎(chǔ)的資金來(lái)源。其次，要探索受益者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)亩鄻踊问?。比如，可以從依靠森林景觀資源開(kāi)展旅游活動(dòng)的旅游收入中提取一定比例，直接用于所有者或經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償；也可以從礦產(chǎn)等行業(yè)收入中提取生態(tài)建設(shè)和維護(hù)基金，用于生態(tài)恢復(fù)。此外，還可以借助碳排放權(quán)交易機(jī)制、BOT融資模式、發(fā)行“綠色森林彩票”、開(kāi)征森林生態(tài)稅、接受社會(huì)捐贈(zèng)等方式激勵(lì)社會(huì)公眾，促使資金來(lái)源多元化、補(bǔ)償方式多樣化，最終實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償為主與社會(huì)各種有效補(bǔ)償兼容并蓄的互動(dòng)機(jī)制。

4.2采取多種措施促進(jìn)商品林集約經(jīng)營(yíng)，并適當(dāng)補(bǔ)償其生態(tài)效益。要真正保護(hù)生態(tài)公益林資源，就必須促進(jìn)商品林尤其是人工林的集約經(jīng)營(yíng)，把木材生產(chǎn)的重負(fù)逐步轉(zhuǎn)移到人工林，為森林資源的永續(xù)有效利用奠定基礎(chǔ)。首先，要完善以稅制優(yōu)惠為特點(diǎn)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)扶持政策，比如從納稅的收入中扣除造林成本，補(bǔ)助經(jīng)營(yíng)權(quán)受到限制而減少的損失；也可以保持目前的稅費(fèi)水平不變，進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償；還可以推行商品林認(rèn)證制度，提高認(rèn)證森林林產(chǎn)品的價(jià)格，進(jìn)行成本補(bǔ)償。其次，要建立并完善科技服務(wù)體系，給林農(nóng)提供商品林經(jīng)營(yíng)每一環(huán)節(jié)的科技和市場(chǎng)信息，最大限度地保證林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益。此外，還要推廣森林保險(xiǎn)制度，減少并分散林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。