1引言

森林分類經(jīng)營，是指在市場經(jīng)濟條件下，以可持續(xù)發(fā)展為前提，按照對森林各種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮多種功能所產(chǎn)出的產(chǎn)品的不同屬性，相應地把森林劃分為商品林和公益林，分別按各自的特點和規(guī)律進行經(jīng)營管理的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式。在分類經(jīng)營條件下，商品林以木材為主要產(chǎn)品，以經(jīng)濟利益為導向，通過市場交易實現(xiàn)其價值，并補償成本和經(jīng)營利潤，維持或擴大其生產(chǎn)規(guī)模；公益林以生態(tài)服務(wù)為主要產(chǎn)品，限制生產(chǎn)性砍伐，其價值無法在市場機制中實現(xiàn)，需要國家給予重點補償，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突乃是森林生態(tài)效益補償制度產(chǎn)生與發(fā)展的價值動因，也是其正當性與合理性的法理依據(jù)之所在。森林生態(tài)效益補償制度有助于理順和協(xié)調(diào)商品林和公益林所有者、經(jīng)營者與受益者的利益關(guān)系，在分類經(jīng)營條件下其理論意義和現(xiàn)實價值更加凸顯。

2森林生態(tài)效益補償?shù)谋匾?

基于經(jīng)濟學視角，森林生態(tài)效益具有顯著的正外部性，是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競爭性，對于生態(tài)服務(wù)大家都有使用權(quán)，而個人對森林的損耗、枯竭和消費卻不必承擔相應的成本，由此導致了“公地悲劇”、“搭便車”及“生態(tài)透支”等現(xiàn)象。市場經(jīng)濟條件下，林業(yè)分類經(jīng)營的重點就是解決生態(tài)公益林的持續(xù)經(jīng)營問題，這就需要國家建立合理的森林生態(tài)效益補償制度，給經(jīng)營者提供合理的經(jīng)濟補償，鼓勵公眾持續(xù)提供森林這種公共物品。基于生態(tài)經(jīng)濟學觀點，森林屬于生態(tài)資本，它所提供的生態(tài)環(huán)境是有價值的，生態(tài)資本作為資本的表現(xiàn)形態(tài)，隨著森林資源稀缺性的加劇，其生態(tài)資本發(fā)生相應的增殖，生態(tài)投資者如果得不到相應的回報，就會嚴重挫傷其投資生態(tài)的積極性。由此可見，森林生態(tài)效益的補償相當必要，即通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，解決好生態(tài)投資者的合理回報，才能激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增殖。

3森林生態(tài)效益補償制度存在的不足

自森林生態(tài)效益補償基金制度全面啟動以來，截止2008年，已累計投入補償資金168億元，其中直接受益的林農(nóng)達7000萬人?，F(xiàn)行補助金的實施，使森林資源生態(tài)價值實現(xiàn)有了正常、穩(wěn)定的途徑，對統(tǒng)籌保護與發(fā)展，協(xié)調(diào)生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益關(guān)系產(chǎn)生了積極的作用，但由于森林生態(tài)效益的模糊性，在實踐中仍存在一些問題。

3.1公益林補償標準偏低，且來源渠道單一。分類經(jīng)營后，公益林目前執(zhí)行的標準是國有5元/畝、集體10元/畝，但這與森林的成本價值和發(fā)揮的生態(tài)效益、實際造林管護費用有很大的差距。因此導致了國家生態(tài)保護與森林經(jīng)營者利益之間的不協(xié)調(diào)。此外，我國的補償基金來源主要是財政預算安排，還有一些地方財政的配套資金，個人和社會的投入很少，基本沒有發(fā)揮市場補償?shù)淖饔谩Ｓ捎谌鐣蚕砩稚鷳B(tài)效益，卻只有國家這唯一的主體來進行補償，沒有發(fā)動公眾力量參與其中，不僅導致補償標準偏低和補償范圍過窄，沒有真實體現(xiàn)“誰受益、誰補償”的經(jīng)濟原則，難以調(diào)動各類社會主體保護生態(tài)的積極性，不利于預防生態(tài)破壞，很難達到森林生態(tài)效益補償制度的預期目標。

3.2商品林集約經(jīng)營能力差，額外的生態(tài)效益未得到補償。分類經(jīng)營條件下，商品林的任務(wù)是通過集約經(jīng)營，建設(shè)工業(yè)人工林，以滿足社會需材及各種林產(chǎn)品的需要。一方面，林業(yè)生產(chǎn)周期性長，風險大，資金和科技嚴重不足，導致集約經(jīng)營能力弱，商品林生產(chǎn)效率低下；另一方面，商品林的經(jīng)營者受到采伐限額的制約，無法根據(jù)市場自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟行為，實現(xiàn)利益的最大化，影響了商品林經(jīng)營的利潤空間，抑制了投資者的積極性?？梢哉f，實行分類經(jīng)營并沒有從實質(zhì)上增加商品林經(jīng)營的收益，也未分散其風險。此外，商品林也有生態(tài)效益，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了額外生態(tài)服務(wù)，但這部分額外支付的成本在現(xiàn)實中并未得到有效補償。

3.3忽視不同林分質(zhì)量、區(qū)域之間的差異，搞“一刀切”。我國地域遼闊，由于地區(qū)區(qū)域、區(qū)位、地類和質(zhì)量等因素不同，其管護成本和生態(tài)價值也不盡相同，應根據(jù)各地的社會、經(jīng)濟、環(huán)境條件確定補償標準，使補償標準盡可能接近于進行生態(tài)保護所支付的機會成本，這樣才能體現(xiàn)公平性和靈活性。因此，對不同地區(qū)的補償標準應有所差異。但是目前在全國范圍內(nèi)，基本使用相同的補償標準，采用“一刀切”的形式，對各類型國家級公益林實行同一補償標準，既沒有體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營管理難度等方面的差異性，也沒有體現(xiàn)一定的經(jīng)濟適應性和社會公平性，勢必會降低補償政策的實施效果。

4進一步完善森林生態(tài)效益補償?shù)慕ㄗh

4.1政府補償與市場補償緊密結(jié)合，探索多元化的籌資渠道。由于生態(tài)效益的社會性決定了政府依然是生態(tài)效益的主要購買者，應該逐步提高生態(tài)補償在財政轉(zhuǎn)移支付中的比例，尤其要加大對生態(tài)脆弱地區(qū)的財政投入力度，為森林生態(tài)效益補償提供最基礎(chǔ)的資金來源。其次，要探索受益者進行補償?shù)亩鄻踊问?。比如，可以從依靠森林景觀資源開展旅游活動的旅游收入中提取一定比例，直接用于所有者或經(jīng)營者的補償；也可以從礦產(chǎn)等行業(yè)收入中提取生態(tài)建設(shè)和維護基金，用于生態(tài)恢復。此外，還可以借助碳排放權(quán)交易機制、BOT融資模式、發(fā)行“綠色森林彩票”、開征森林生態(tài)稅、接受社會捐贈等方式激勵社會公眾，促使資金來源多元化、補償方式多樣化，最終實現(xiàn)政府補償為主與社會各種有效補償兼容并蓄的互動機制。

4.2采取多種措施促進商品林集約經(jīng)營，并適當補償其生態(tài)效益。要真正保護生態(tài)公益林資源，就必須促進商品林尤其是人工林的集約經(jīng)營，把木材生產(chǎn)的重負逐步轉(zhuǎn)移到人工林，為森林資源的永續(xù)有效利用奠定基礎(chǔ)。首先，要完善以稅制優(yōu)惠為特點的國家經(jīng)濟扶持政策，比如從納稅的收入中扣除造林成本，補助經(jīng)營權(quán)受到限制而減少的損失；也可以保持目前的稅費水平不變，進行適當?shù)纳鷳B(tài)補償；還可以推行商品林認證制度，提高認證森林林產(chǎn)品的價格，進行成本補償。其次，要建立并完善科技服務(wù)體系，給林農(nóng)提供商品林經(jīng)營每一環(huán)節(jié)的科技和市場信息，最大限度地保證林農(nóng)的經(jīng)濟效益。此外，還要推廣森林保險制度，減少并分散林農(nóng)的經(jīng)營風險。