目前，中國高校以行政權(quán)力為主導(dǎo)的決策管理模式已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了高等教育的發(fā)展，高校過度行政化、官僚化的現(xiàn)象引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。高校管理體制的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力(權(quán)利)在高校各階層和各利益群體之間的分配，或者說大學(xué)治理的核心問題是大學(xué)決策權(quán)力的分配。①高校內(nèi)部的權(quán)力類型主要有兩種:學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。在分配過程中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力配置失衡，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)最有發(fā)言權(quán)的學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織的權(quán)力被忽視，甚至被行政權(quán)力過分干預(yù)和壓制，直接影響了大學(xué)功能的實(shí)現(xiàn)。高等教育的健康發(fā)展必須以法制為基礎(chǔ)，恢復(fù)高校學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位，建立高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力均衡配置的決策管理制度。

一、內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu):學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的正當(dāng)性

我們可以將高校整體看做是一個(gè)規(guī)模宏大、職能多重、體系完備、層次復(fù)雜的組織系統(tǒng)，系統(tǒng)要想穩(wěn)定需要管理，而管理實(shí)際上是一種支配和服從的力量，這種力量的基礎(chǔ)必然是權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。《高等教育法》第4章規(guī)定了高等學(xué)校的組織和活動(dòng)，大體分為兩大類:學(xué)術(shù)和行政;這些組織和活動(dòng)的管理必然隱含著兩種權(quán)力形式，即學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。而這種權(quán)力的合法性最終需要依賴實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性來支撐，或者說權(quán)力的正當(dāng)性是權(quán)力合法性的道德來源或基礎(chǔ)。②高校決策管理的法制化必須首先明確高校內(nèi)部權(quán)力存在的正當(dāng)性。

1.大學(xué)的本質(zhì)特征需要學(xué)術(shù)權(quán)力的介入

大學(xué)作為社會(huì)部門，以教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)為三大職能，其實(shí)質(zhì)都是圍繞高深知識(shí)的傳播、儲(chǔ)存、鑒別和創(chuàng)造而產(chǎn)生。學(xué)術(shù)指較為專門、有系統(tǒng)的學(xué)問，也可以理解為發(fā)現(xiàn)、整合、評(píng)價(jià)以及保存各種形式的知識(shí)。學(xué)術(shù)界“主張不僅知識(shí)本身的重要性不需進(jìn)一步證實(shí)，同時(shí)學(xué)術(shù)和科學(xué)研究是大學(xué)教學(xué)和服務(wù)的職責(zé)也毋庸置疑”①。可以說，學(xué)術(shù)是高等學(xué)校存在的邏輯起點(diǎn)，學(xué)術(shù)性是大學(xué)的本質(zhì)特征，學(xué)術(shù)活動(dòng)———包括教學(xué)、科研和以知識(shí)來服務(wù)社會(huì)———是高等學(xué)校的基本活動(dòng)。“在大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)與學(xué)術(shù)活動(dòng)相關(guān)的事務(wù)，如傳授知識(shí)的內(nèi)容、課題的選擇、經(jīng)費(fèi)的使用、成果的評(píng)價(jià)、人員的評(píng)聘、學(xué)生的招錄標(biāo)準(zhǔn)等等，這些構(gòu)成了學(xué)術(shù)事務(wù)。隨著學(xué)術(shù)活動(dòng)的日趨活躍，學(xué)術(shù)事務(wù)的內(nèi)容也會(huì)更加豐富，復(fù)雜性也會(huì)增強(qiáng)，必然產(chǎn)生對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)管理的需求，也就需要權(quán)力的介入”②，即管理學(xué)術(shù)的權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力的前提和基礎(chǔ)是學(xué)術(shù)自由。大學(xué)最重要的傳統(tǒng)就是學(xué)術(shù)自由，對(duì)高深知識(shí)的不斷探索需要自由的思想和行為。也就是說，學(xué)術(shù)自由是對(duì)學(xué)者個(gè)體權(quán)利的尊重，當(dāng)這種權(quán)利沒有被制度化之時(shí)，僅能理解為由于學(xué)術(shù)權(quán)威和學(xué)術(shù)魅力而產(chǎn)生的學(xué)術(shù)影響力，這種影響力是以教師個(gè)人的學(xué)術(shù)修養(yǎng)、成就、經(jīng)驗(yàn)和人品等因素為基礎(chǔ)的。權(quán)力與權(quán)威的區(qū)別在于權(quán)力是不管人們是否反對(duì)而強(qiáng)使人們服從的能力，權(quán)威意味著人們?cè)诮邮苊顣r(shí)是出于自愿的。當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)利以制度的形式表現(xiàn)，達(dá)到管理的目的之時(shí)才能稱其為學(xué)術(shù)權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力的存在與否，最終應(yīng)當(dāng)依賴于專家的學(xué)術(shù)背景而不是依賴于組織和任命，權(quán)力來源的基礎(chǔ)在科學(xué)真理和專業(yè)知識(shí)。就大學(xué)而言，學(xué)術(shù)權(quán)力主體是教學(xué)、科研人員，但主要是那些代表大學(xué)最高學(xué)術(shù)水平的教授及由他們組成的團(tuán)體③。

2.行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部必不可少的保障力量

行政權(quán)力是大學(xué)作為社會(huì)組織平穩(wěn)運(yùn)行的基本保障。中世紀(jì)大學(xué)產(chǎn)生之初，大學(xué)是老師和學(xué)生為了保護(hù)自身利益而自發(fā)組織起來的一種學(xué)者社團(tuán)，或者說是學(xué)者行會(huì)，大學(xué)內(nèi)部活動(dòng)和事務(wù)也相對(duì)簡單，適宜由學(xué)者們自行管理和決定，這也是最早“教授治校”的由來。現(xiàn)代大學(xué)早已不單是超然世外的學(xué)者群體，而是一個(gè)大規(guī)模的、復(fù)雜的、多維度的正式而龐大的社會(huì)組織，除了純粹的學(xué)術(shù)事務(wù)之外，還存在龐雜的非學(xué)術(shù)事務(wù)，為了滿足組織外部環(huán)境和內(nèi)部資源的合理優(yōu)化，提高社會(huì)組織的效率和效能，使大學(xué)組織正常運(yùn)行，科層制的行政管理方式成為必要，盡管大學(xué)內(nèi)部的教授們因此而感覺到了束縛，也無法否認(rèn)行政力量和行政權(quán)力存在的必要性。大學(xué)所處的社會(huì)環(huán)境不斷變遷以及大學(xué)自身日漸復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，使得完全由教授來治理學(xué)校的局限性凸顯出來。在社會(huì)日趨專業(yè)化的今天，不能期望擁有創(chuàng)造性學(xué)術(shù)能力的教授們一定能夠具備行政管理才能，不能簡單地以學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為治校的準(zhǔn)則;學(xué)術(shù)文化決定了教授們必須首先忠實(shí)于學(xué)科，然后是學(xué)術(shù)團(tuán)體，最后才是學(xué)校，學(xué)科與專業(yè)視角的局限性限制了教授們決策的長遠(yuǎn)性和全局性;崇尚個(gè)人自由和協(xié)商決定的教師文化無法跟隨急速變革的時(shí)代，影響決策和行動(dòng)的效率。④行政權(quán)力正是以高效率的溝通協(xié)調(diào)功能連接分散性的學(xué)術(shù)權(quán)力，以制約和彌補(bǔ)學(xué)術(shù)權(quán)力的缺陷。

二、決策管理模式:學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突與選擇

在主要由學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立的高校決策管理模式，必然面對(duì)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突與選擇，協(xié)調(diào)和制衡兩者的關(guān)系，必須考慮到學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在決策管理中各自處于什么樣的地位，以何者為基礎(chǔ)、為主導(dǎo)的問題。

1.學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突與決策管理模式的選擇

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是兩種性質(zhì)完全不同且相互沖突的權(quán)力類型。應(yīng)當(dāng)說，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力共存于大學(xué)這個(gè)社會(huì)組織之中，共同為組織目標(biāo)服務(wù)，但是目標(biāo)的一致性并不能避免兩者性質(zhì)的沖突。“學(xué)術(shù)權(quán)力源自知識(shí)，扎根于學(xué)科專業(yè)，具有自主性和發(fā)散性，其運(yùn)行方式是自下而上的民主分權(quán)形式;行政權(quán)力產(chǎn)生于制度和正式的組織，依附于特定的職位，實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)的組織原則，具有縱向支配性，權(quán)力運(yùn)行方式是自上而下的行政集權(quán)形式。學(xué)術(shù)權(quán)力秉承學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)在處理學(xué)術(shù)事務(wù)時(shí)要依據(jù)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，排斥外在強(qiáng)加的非學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證成員平等和學(xué)術(shù)自由化為基本價(jià)值取向;行政權(quán)力強(qiáng)調(diào)按照事先制定的法則或制度行事，高效快捷地處理學(xué)校事務(wù)，追求以最小的投入獲取最大的效益，以效率和約束為基本價(jià)值取向。”①學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在來源基礎(chǔ)、運(yùn)行方式和價(jià)值取向上的區(qū)別，使得“高等學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的沖突作為高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)動(dòng)的一個(gè)方面有其客觀性，是每一種權(quán)力按其本性運(yùn)動(dòng)的必然結(jié)果”②。“學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之沖突和矛盾無法避免，但又都有存在的必要，必然要求實(shí)現(xiàn)兩者平衡協(xié)調(diào)，既能充分發(fā)揮它們之間的互利性又能消除它們之間的抵觸性。”③學(xué)者們基本將各國大學(xué)內(nèi)部不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)亦即管理模式劃分為三種:即以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，以行政權(quán)力為主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，及學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分權(quán)管理的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，但在具體國別的歸類上卻難以統(tǒng)一甚至截然相反，如有學(xué)者認(rèn)為法國是行政權(quán)力為主導(dǎo)模式的代表，美國是二元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的代表，④有學(xué)者卻認(rèn)為法國是學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)模式的代表，而美國則是行政權(quán)力為主導(dǎo)模式的代表。⑤這種歸類劃分困難的原因在于各國大學(xué)都在不斷調(diào)整權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)，都在由單一強(qiáng)權(quán)模式向?qū)W術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相互協(xié)調(diào)、均衡配置的方向發(fā)展。即使是被劃分為行政權(quán)力主導(dǎo)模式的國家，在大學(xué)管理中行政權(quán)力也并未過多干預(yù)甚至代替學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策，如法國是國家教育部擁有廣泛的權(quán)力，大學(xué)管理結(jié)構(gòu)、課程、學(xué)位要求、任命教師的程序等都控制在中央一級(jí)政府官員手中，但教授們?nèi)匀粚?duì)高級(jí)決策有著相當(dāng)大的影響，同時(shí)在學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)事務(wù)的決定權(quán)牢牢控制在講座和學(xué)部兩級(jí)教授手中，學(xué)校一級(jí)卻基本是個(gè)空架子;⑥美國大學(xué)在學(xué)校層次上的管理權(quán)主要由行政部門來實(shí)施，但學(xué)術(shù)任務(wù)管理制度的核心部分卻是在院系和流派之類的學(xué)術(shù)單位層面上，而這些領(lǐng)域則是由教師來進(jìn)行有效管理，⑦其實(shí)質(zhì)上還是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在各自領(lǐng)域內(nèi)起決定作用。根據(jù)大學(xué)內(nèi)部管理模式的類型劃分，中國不能被歸為這三種模式中任何一種，中國當(dāng)前大學(xué)管理的現(xiàn)實(shí)情況是行政權(quán)力泛化，用行政的思維和方式來管理大學(xué)，行政部門和行政人員不僅決定著行政事務(wù)，而且經(jīng)費(fèi)分配、職稱評(píng)定、課題審批、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)方案、招生計(jì)劃、專業(yè)人員聘用等學(xué)術(shù)事務(wù)都由以校長為中心的行政系統(tǒng)控制。從整體而言，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力混同，甚至用行政權(quán)力替代或削弱學(xué)術(shù)權(quán)力;從個(gè)體而言，體現(xiàn)不出教授在治學(xué)方面的權(quán)力，用校長的行政權(quán)力代替教授的學(xué)術(shù)權(quán)力。⑧這樣做的后果就是大學(xué)的決策和行為嚴(yán)重偏離了以學(xué)術(shù)為中心的價(jià)值取向，完全以順應(yīng)行政權(quán)力的程度為標(biāo)準(zhǔn);行政化的風(fēng)氣和思維違背了高等教育發(fā)展的規(guī)律及大學(xué)的本質(zhì)和使命，僵化了學(xué)術(shù)事務(wù)的有效管理，束縛了學(xué)術(shù)活動(dòng)的思維創(chuàng)造和批判精神，扼殺了大學(xué)作為一種特定學(xué)術(shù)組織的勃勃生機(jī);行政權(quán)力在大學(xué)的絕對(duì)強(qiáng)勢地位破壞了權(quán)力間的相互制約和監(jiān)督，滋生了官僚主義和腐敗的溫床。