作者：高信奇 單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院

公共管理是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的替代，是人類社會(huì)治理模式的最新發(fā)展，是以政府為核心的公共組織運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優(yōu)化社會(huì)力量和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理活動(dòng)。在對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理的過(guò)程中，公共管理主體運(yùn)用公共治理權(quán)力處理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會(huì)公平公正的善治狀態(tài)。

一、公共管理中公共治理權(quán)力及其效益意蘊(yùn)

（一）公共治理主體類型及其權(quán)力來(lái)源

公共管理作為一種新型的治理模式，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的揚(yáng)棄與超越，其實(shí)質(zhì)是政治國(guó)家和公民社會(huì)、政府與非政府、公共政治領(lǐng)域與公共社會(huì)領(lǐng)域的合作與互動(dòng)。因此，這種合作性治理就意味著公共治理主體多元化，“公共管理系統(tǒng)是一個(gè)由多元社會(huì)治理主體構(gòu)成的一個(gè)以合作為紐帶的和以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的統(tǒng)一整體。”[1]相對(duì)于公共行政而言，公共治理主體的類型發(fā)生了拓展，除了政府之外，各種自治力量、非政府組織等社會(huì)公共組織都可以成為公共管理的治理主體。其實(shí)，無(wú)論是傳統(tǒng)公共行政管理，還是公共管理，任何社會(huì)治理模式都需要以公共權(quán)威為后盾。“權(quán)威則是權(quán)力的合法化，即對(duì)權(quán)力的正當(dāng)性的認(rèn)同。”[2](P48)也就是說(shuō)，在公共管理中必須訴諸公共治理權(quán)力，方能實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。因?yàn)椋补芾?ldquo;是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。”[3]公共管理中的公共權(quán)力，可以稱之為公共治理權(quán)力，是公共治理主體治理公共事務(wù)所享有的合法資格和相應(yīng)的強(qiáng)制力和約束力。由此可知，公共治理權(quán)力是從傳統(tǒng)公共行政的政府單一權(quán)力中心，走向由政府和非政府組織構(gòu)成的多中心權(quán)力架構(gòu)。作為公共治理主體的政府和非政府組織，其公共治理權(quán)力存在著不同來(lái)源。按照現(xiàn)代民主理論，政府權(quán)力來(lái)源于公民的同意與轉(zhuǎn)讓，這一點(diǎn)已經(jīng)成為理論的共識(shí)，即政府的公共治理權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與授予。非政府組織等社會(huì)公共組織的治理權(quán)力來(lái)源與政府治理權(quán)力來(lái)源有所不同。根據(jù)行政法學(xué)理論，存在三種來(lái)源：一是治理權(quán)力的法定來(lái)源。即公共組織的治理權(quán)力來(lái)源于現(xiàn)有的法律法規(guī)。二是治理權(quán)力的委托來(lái)源。即行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)范性文件形式將治理權(quán)力授予社會(huì)公共組織，或通過(guò)簽訂合同方式將社會(huì)治理權(quán)力委托于社會(huì)公共組織。三是治理權(quán)力的約定來(lái)源。即社會(huì)公共組織在取得其成員共同認(rèn)可與同意下，在其章程或規(guī)則中對(duì)其治理權(quán)力作出的契約式約定。盡管政府和公共組織的權(quán)力來(lái)源不同，但是在社會(huì)治理中都具有公共性、權(quán)威性，都能產(chǎn)生一定的權(quán)力效益。

（二）公共治理權(quán)力效益的雙維分析

任何權(quán)力的行使都會(huì)產(chǎn)生一定效益，公共管理中的公共治理權(quán)力也不例外。所謂公共治理權(quán)力效益是指公共治理主體在使用權(quán)力進(jìn)行治理過(guò)程中，所用社會(huì)資源的投入與所得之間的比例，即公共治理權(quán)力所產(chǎn)生的最大有益成果。公共治理權(quán)力所得無(wú)外乎是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和社會(huì)公平正義狀態(tài)，或者說(shuō)，公共治理權(quán)力的終極目標(biāo)就是追求社會(huì)公平正義基礎(chǔ)上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表現(xiàn)為以公共秩序、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、民生服務(wù)為主要內(nèi)容的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。社會(huì)公平正義則表現(xiàn)為社會(huì)分配正義和社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)。馬克斯•韋伯認(rèn)為，社會(huì)行動(dòng)可以劃分為目的理性式、價(jià)值理性式、情感式和傳統(tǒng)式等四種類型。[4](P32)從目的理性和價(jià)值理性兩個(gè)維度上來(lái)考察公共治理行為，可以看出公共治理權(quán)力存在著兩種不同的效益表征———實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會(huì)公平正義。實(shí)現(xiàn)公共利益最大化側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益，是目的理性的體現(xiàn)。在公共治理中的目的理性，往往表現(xiàn)為利用科學(xué)技術(shù)手段，獲得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入產(chǎn)生出最大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。社會(huì)公平正義則側(cè)重于社會(huì)效益。治理權(quán)力的社會(huì)效益，是指在價(jià)值理性的指導(dǎo)下，公共治理者在公共事務(wù)管理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)各類善（goods）的正義性分配，從而構(gòu)建出一種和諧有序的社會(huì)生活。公共治理權(quán)力的經(jīng)濟(jì)效益意味著“效率”，其社會(huì)效益則呈現(xiàn)為“公平”，兩者都是公共治理的價(jià)值追求。傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制講求效益，政府機(jī)制追求公平。自從公共行政汲取了管理主義思想之后，就一直把效率作為重要目標(biāo)，而行政民主化和新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)又進(jìn)一步凸顯了公共治理中的公平維度，糾正了傳統(tǒng)行政管理中的“價(jià)值中立”和“價(jià)值祛除”，“價(jià)值中立被批評(píng)為一個(gè)虛偽的自我隔離，缺乏全面價(jià)值介入的以效率為核心的行政過(guò)程被認(rèn)為是不負(fù)責(zé)、僵化和在實(shí)際上導(dǎo)致無(wú)效的效率，是官僚試圖擺脫政治約束與外部監(jiān)督的借口”。[5]因此，公共治理理論認(rèn)為，無(wú)論是政府還是公共組織都要綜合考量“效率”和“公平”，兩者是公共治理權(quán)力不可或缺的價(jià)值訴求。由此可見(jiàn)，公共管理中的治理權(quán)力效益是一個(gè)綜合性概念，它蘊(yùn)含著目的和價(jià)值的雙重理性，含括公共治理權(quán)力的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重效應(yīng)，是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的公共利益最大化和社會(huì)公平正義為旨?xì)w。二、我國(guó)公共管理中治理權(quán)力效益實(shí)現(xiàn)的困境與原因剖析自改革開(kāi)放以降，我國(guó)公共管理中公共治理權(quán)力效益得到了一定程度的實(shí)現(xiàn)，但是，還存在著一些亟待解決的困境與問(wèn)題：提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)數(shù)量不足，質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌不夠，且呈現(xiàn)出不公正的配置；公共決策科學(xué)化民主化水平不高，且變動(dòng)不居、連續(xù)性不夠和失誤過(guò)多；權(quán)力過(guò)于集中黨委政府，利益部門化、部門利益化顯現(xiàn)較為嚴(yán)重，貪腐現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)狀態(tài)。究其原因，主要如下：

（一）公共治理權(quán)力主體能力對(duì)權(quán)力效益的約束性分析

1.黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變?nèi)孕鑿?qiáng)化，執(zhí)政能力有待進(jìn)一步提升。公共管理理論認(rèn)為，政府和各類非政府組織是治理主體。執(zhí)政黨是否也是公共治理的主體？對(duì)此，見(jiàn)仁見(jiàn)智，聚訟不休。筆者認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨也是我國(guó)公共治理的重要主體之一，而且是權(quán)威性主體。從治理主體理論視角來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，“判斷行為主體是否是公共管理主體的標(biāo)準(zhǔn)是該主體行為的公共性，……從事公共事務(wù)管理的行為主體就是公共管理主體。”[6]黨是把對(duì)公共事務(wù)管理和為人民服務(wù)作為自己的職能和宗旨。同時(shí)，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各級(jí)黨委是維護(hù)、增進(jìn)和公平配置公共利益的政治決策中樞。執(zhí)政黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力是影響公共治理權(quán)力效益的重要因素。隨著體制改革的進(jìn)行，黨的執(zhí)政方式正處于逐漸從以革命黨思維的執(zhí)政方式向執(zhí)政黨思維的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變之中。由于轉(zhuǎn)變的過(guò)程性和漸進(jìn)性，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式中仍然保留著革命思維和計(jì)劃體制的烙印，存在著黨政不分、權(quán)力分配的過(guò)于集中、權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的制約和監(jiān)督等弊端。黨的執(zhí)政能力仍需進(jìn)一步提升，具體來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的科學(xué)判斷形勢(shì)的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力、總攬全局的能力和依法治國(guó)等方面的能力還有待提高。