作者：郭宏寶 單位：浙江工商大學(xué)金融學(xué)院

中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家,也是世界上農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎剌^多的國(guó)家之一,農(nóng)村的絕對(duì)貧困是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。如何減少、甚至消除農(nóng)村貧困是中國(guó)政府面臨的一個(gè)重要課題,也是一個(gè)文明社會(huì)健康發(fā)展的客觀要求。財(cái)政投資是反貧困的重要政策工具,因此,如何確定財(cái)政反貧困投資的合理邊界、研究其效率、趨向和路徑無(wú)疑具有重大的理論意義和積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)農(nóng)村貧困狀況的歷史沿革

自新中國(guó)成立以來(lái),中國(guó)農(nóng)村的反貧困工作大體可以分三個(gè)階段:1949—1978年為第一階段。這一階段最明顯的特點(diǎn)就是沒(méi)有獨(dú)立的反貧困目標(biāo),農(nóng)村反貧困是作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)的一個(gè)組成部分而存在的。因此,這一時(shí)期農(nóng)村貧困人口的減少更多的是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力密切相關(guān)的,總體來(lái)說(shuō),1949年到1958年間,“互助組”與“合作社”的推廣還是使中國(guó)農(nóng)民的生活水平獲得了提高,然而1958年開(kāi)始的合作化向“大躍進(jìn)”轉(zhuǎn)變卻使建國(guó)以來(lái)農(nóng)村建設(shè)的成就遭受嚴(yán)重破壞,農(nóng)業(yè)危機(jī)的出現(xiàn)使部分農(nóng)民甚至喪失了賴以生存的基礎(chǔ),1962年調(diào)整、整頓以后,盡管中國(guó)農(nóng)業(yè)在一種平穩(wěn)狀態(tài)中緩慢增長(zhǎng),但到1978年時(shí),中國(guó)仍有2.5億人口生活在貧困之中,貧困發(fā)生率仍高達(dá)30.7%,而這一時(shí)期的貧困線標(biāo)準(zhǔn)僅僅是人均收入100元。

1978年—1985年可視為我國(guó)農(nóng)村反貧困的第二階段。這一階段最明顯的特點(diǎn)就是中國(guó)的貧困問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn),農(nóng)村貧困問(wèn)題開(kāi)始引起人們的重視。值得一提的是,所以要把這一階段單獨(dú)列出,一方面是因?yàn)檫@一時(shí)期農(nóng)村貧困問(wèn)題的顯現(xiàn)不是因?yàn)樨毨丝诘脑黾?而恰恰是因?yàn)樨毨丝诘臏p少。新中國(guó)是建立在一窮二白基礎(chǔ)上的,當(dāng)一個(gè)社會(huì)中大多數(shù)成員都生活在貧困中時(shí),貧困問(wèn)題對(duì)這個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)就更多地表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題,扶貧問(wèn)題是不可能作為一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題而存在的;另一方面也是因?yàn)檫@一時(shí)期是中國(guó)農(nóng)村制度變遷的質(zhì)變時(shí)期,其意義非同尋常,這一時(shí)期,家庭承包責(zé)任制的推行拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕,農(nóng)民再一次獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán),加之農(nóng)村一系列的生產(chǎn)、流通體制的配套改革,農(nóng)民的積極性得到了充分的發(fā)揮,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng),農(nóng)民中的大多數(shù)在短短的幾年內(nèi)大幅度地提高了收入,農(nóng)村居民人均純收入由1978年的133.6元迅速提升到1985年的397.6元,人均占有的糧食、棉花、油料、肉類產(chǎn)量分別增長(zhǎng)14%、74%、176%和87.8%[1]。改革的春風(fēng)使中國(guó)的貧困人口在短短的8年間減少了一半(1985年貧困人口規(guī)模為1.25億),平均每年減少約1786萬(wàn)人,相應(yīng)的貧困率也由1978年的30.7%下降到了1985年的14.8%,年均遞減速度為9.4%。在這一時(shí)期,改革給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)的好處是普惠的,因此這一時(shí)期積淀下來(lái)的貧困人口多是居住于那些資源或者基礎(chǔ)設(shè)施條件不利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平存在差距的地區(qū)[2]。

1986年以后為我國(guó)反貧困的第三階段。這一階段最明顯的標(biāo)志是國(guó)家專門的反貧困機(jī)構(gòu)的成立、《“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的制定以及《中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要(2001—2010)》的發(fā)布。1986年以后,中國(guó)社會(huì)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市,同時(shí),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的作用日趨式微,繼續(xù)采用過(guò)去以增長(zhǎng)為主,輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對(duì)減貧發(fā)生積極作用,基于此,國(guó)家成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu),開(kāi)始進(jìn)行有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模、有專門措施的扶貧行動(dòng),這樣,到1993年中國(guó)政府制定著名的《“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí),中國(guó)農(nóng)村的貧困人口已減少到7500萬(wàn)。《“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》從扶貧的目標(biāo)、重點(diǎn)、方式上對(duì)我國(guó)的扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行了重大調(diào)整,進(jìn)而使中國(guó)的貧困人口減少到2002年的不足3000萬(wàn)人,更為重要的是,經(jīng)過(guò)“八七”扶貧攻堅(jiān)的實(shí)施使人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,這在2000年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要(2001—2010)》中得到了體現(xiàn),中國(guó)的扶貧工作開(kāi)始由基于解決溫飽向注重改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和提高貧困人口獲得發(fā)展的能力轉(zhuǎn)變。總之,盡管中國(guó)的反貧困突顯于改革開(kāi)放以后,但無(wú)容置疑的是關(guān)注民生是新中國(guó)成立以來(lái)始終如一的政府議題;中國(guó)政府所以能在改革開(kāi)放后短短20年間解決2億多人口的溫飽問(wèn)題,財(cái)政投入在其中的作用顯然功不可沒(méi)。

二、農(nóng)村財(cái)政投資對(duì)反貧困影響的總量分析

從支出項(xiàng)目看,財(cái)政農(nóng)業(yè)支出可以涵蓋財(cái)政扶貧支出,但從支出目的、方式上看卻有異同之處,而在考察財(cái)政投資對(duì)減貧的影響時(shí),由于應(yīng)該扣除救濟(jì)金或者說(shuō)直接支付給貧困人口的財(cái)政資金,這樣就存在一個(gè)變量選擇的口徑問(wèn)題,目前,國(guó)內(nèi)研究財(cái)政扶貧效應(yīng)的文章多以財(cái)政扶貧資金作為投入變量進(jìn)行分析,這樣會(huì)忽略整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)減貧產(chǎn)生的正外部效應(yīng),從而有可能片面夸大扶貧資金的作用;其次是由于我國(guó)目前的許多脫貧人口還處于一種不穩(wěn)定脫貧狀態(tài),因此,從財(cái)政投資的角度分析有助于認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧。當(dāng)然,使用前一口徑時(shí)會(huì)產(chǎn)生以全國(guó)平均水平而替代貧困區(qū)域或人口的弊端,但是如果采用地區(qū)分類進(jìn)行分析則可以避免這一弊端,且這樣分析會(huì)對(duì)扶貧資金的使用取向提供更加宏觀的指導(dǎo),因此,從宏觀上分析時(shí)前一口徑是可以接受的。表1是我國(guó)歷年財(cái)政農(nóng)業(yè)投入與我國(guó)農(nóng)村貧困狀況的數(shù)據(jù)。首先我們先考察一下改革開(kāi)放后我國(guó)貧困人口的規(guī)模,由趨勢(shì)圖1我們會(huì)發(fā)現(xiàn)改革開(kāi)放以后,無(wú)論從絕對(duì)規(guī)模還是從相對(duì)規(guī)模上講,我國(guó)的貧困人口基本穩(wěn)步下降,而在世紀(jì)之交之際,下降速度有所放慢,貧困發(fā)生率基本穩(wěn)定在一個(gè)很小的比例上。而在同一時(shí)期,財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資與財(cái)政對(duì)農(nóng)村的專項(xiàng)扶貧資金都在穩(wěn)步增加,換句話說(shuō),就是在人均擁有的扶貧資金不斷增長(zhǎng)的情況下,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)通道當(dāng)中,一些人的脫貧卻越來(lái)越困難了,這似違背常識(shí)的現(xiàn)象說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)的扶貧事業(yè)出現(xiàn)了新的情況。當(dāng)貧困人口低于總?cè)丝谝欢ū壤龝r(shí),我們已有的開(kāi)發(fā)式扶貧將會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。表1中對(duì)農(nóng)村貧困人口的救濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種轉(zhuǎn)移支付,因此,盡管它對(duì)農(nóng)村脫貧具有不可替代的作用,但是在考察投資的影響效應(yīng)時(shí),這一項(xiàng)是應(yīng)該剔除掉的,這樣2列減去5列就可以獲得我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的數(shù)量(實(shí)際上它包括了支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用)。我們把每年農(nóng)業(yè)投資額與財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例以及財(cái)政扶貧專項(xiàng)支出作對(duì)數(shù)圖進(jìn)行比較可以看到:改革開(kāi)放以后,中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資額基本上是穩(wěn)定增加的,與此相伴的是我國(guó)自1980年設(shè)立第一筆專項(xiàng)扶貧資金起,專項(xiàng)扶貧資金的數(shù)額就是不斷增加的,然而財(cái)政農(nóng)業(yè)投資在財(cái)政總支出中的相對(duì)份額卻是穩(wěn)中有降(如圖2)。這說(shuō)明當(dāng)1980年代中期改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市以后,政府對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度有所下降,農(nóng)村的相對(duì)發(fā)展速度又一次開(kāi)始減緩。盡管扶貧資金的持續(xù)增長(zhǎng)和有效使用使得這一時(shí)期我國(guó)在扶貧工作方面依然成效顯著,但由于其忽視了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)在發(fā)生自然災(zāi)害等一些擾動(dòng)時(shí)往往使一些脫貧人口重新返貧,所以貧困農(nóng)村要想徹底擺脫貧困,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,根本的出路還在于擁有一個(gè)發(fā)達(dá)、繁榮和基礎(chǔ)雄厚的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。下面我們?cè)倏匆幌仑?cái)政農(nóng)業(yè)投資對(duì)貧困率降低的影響,圖3是經(jīng)由表1的第2列和第7列數(shù)據(jù)運(yùn)算后得出的,我們可以看到,在1980年代時(shí),由于農(nóng)村貧困人口多,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)對(duì)脫貧的帶動(dòng)作用較大,因此農(nóng)業(yè)投資的增加對(duì)脫貧的影響也較大,但總的趨勢(shì)是減弱的,到1990年代以后,財(cái)政農(nóng)業(yè)投資對(duì)扶貧的影響日趨減弱,這一方面源于這一時(shí)期的貧困人口多是處于惡劣的自然或社會(huì)環(huán)境中,因此,財(cái)政農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的效應(yīng)更多地體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)上,而對(duì)脫貧的效應(yīng)卻不明顯;另一方面,這一時(shí)期財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的大量投入保證了中國(guó)的貧困人口得以維持在一個(gè)相對(duì)較低的和相對(duì)穩(wěn)定的水平上。但這是歸功于扶貧資金的開(kāi)發(fā)式使用還是扶貧金救濟(jì)作用功效?或者說(shuō)它們兩者中那一個(gè)對(duì)這一現(xiàn)象的作用更大?有待于我們進(jìn)一步研究。