作者：許文峰 單位：廣州航海高等?？茖W(xué)校

一、行政的涵義

“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域所廣泛使用的術(shù)語。但它在我國的行政法學(xué)上有著形式與實質(zhì)兩種概括。一種是從形式意義上對行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實質(zhì)意義上概括行政的內(nèi)涵。現(xiàn)如今，在職權(quán)混合和職權(quán)交叉現(xiàn)象的沖擊下，越來越多的學(xué)者屏除了兩者對立的概括方法，轉(zhuǎn)而提出兩者統(tǒng)一的標準來解釋行政。如認為行政是一種直接的，經(jīng)常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協(xié)調(diào)活動?；蛘咧苯诱J為國家行政主體依法對國家和社會事務(wù)進行組織和管理的活動。從實質(zhì)上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態(tài)上，它可以指行使國家管理職能的機關(guān)或人員；在動態(tài)上，它可以指行使國家管理職能的活動或行為。[1]行政，正如德國社會學(xué)大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認私人行政的存在，比如家庭、廠商內(nèi)部的行政。同時，存在國家或其他公共機關(guān)的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內(nèi)。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統(tǒng)”。在筆者看來，作為現(xiàn)代行政法調(diào)整對象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應(yīng)當(dāng)包括其他非政府組織的行政，即社會行政。這是由于其自身的演變規(guī)律決定的，只要有組織就有行政管理活動。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會存在的必要條件。隨著國家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會的職能便構(gòu)成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關(guān)系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對象進一步在細化，也就在這個時候，社會行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會行政和私人行政儼然成三足鼎立的態(tài)勢了。

二、從行政的構(gòu)成要素對三者的區(qū)分

（一）三者的分類標準

在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發(fā)展自古就有三種形態(tài)：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環(huán)和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態(tài)，而是某種形態(tài)占主導(dǎo)地位。因為，在大多數(shù)情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關(guān)系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區(qū)分研究。

（二）三者的區(qū)分

1．行政的內(nèi)容。國家行政是指國家行政機關(guān)為實現(xiàn)國家目的，運用制定政策法規(guī)、規(guī)章、組織實施管理、命令、監(jiān)督制裁等方式執(zhí)行國家法律和權(quán)力（立法）機關(guān)意志的活動。它具有包容性，是三種行政形態(tài)中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時期內(nèi)曾今覆蓋整個國家生活和社會生活。私人行政是指私法上的個人建立企業(yè)和團體的運行中所進行的行政管理活動。古代的家族和商人們的內(nèi)部運作就體現(xiàn)了這種行政的特征，尤其是在人類的經(jīng)濟交易中得到充分的體現(xiàn)與發(fā)展。而所謂社會行政就是指非政府組織依照國家法律法規(guī)的授權(quán)，運用國家賦予的社會管理權(quán)限，為實現(xiàn)國家的社會目標和組織下每一個成員的利益而進行的管理和組織社會事務(wù)的有效活動。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機關(guān)，此外，近代法律還創(chuàng)造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業(yè)和團體當(dāng)然成為這一行政形態(tài)的主體，像現(xiàn)在的諸多的家族型企業(yè)就是它的表現(xiàn)。至于社會行政，那些依法而建立的法律法規(guī)授權(quán)組織是它的主體，一般像一些行業(yè)協(xié)會之類的自治組織等是它的表現(xiàn)。

3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個國家大的公共利益，而后者是某一個具體的公共利益罷了，像律師協(xié)會的各項行政就是為的律師這一行業(yè)的公共利益而服務(wù)的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時也有個別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強加于人，私人企業(yè)和團體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實施。公共行政一般在手段上是可以采取強制措施，而不問當(dāng)事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權(quán)。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會行政相對就又弱一點，在于成員與組織間的關(guān)系主要是通過合同的方式來維護的。

5．行政主體與行政相對方的關(guān)系。國家行政中，行政相對方處于弱勢地位，國家擁有強大的行政力量，行政主體和行政相對方的關(guān)系是不平等的，前者自身的強制性很容易對相對方造成心理上的強制，即便是在施行一些所謂的非強制行政行為，也容易形成事實上的強制。而在社會行政中，成員參與組織的行政過程，對組織的行政活動形成一種制約關(guān)系。盡管成員仍然處于一種相對弱勢地位，但與國家行政相比，兩者關(guān)系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因為私人與其相對方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關(guān)系的，是在平等自愿的合意上達成的一種行政關(guān)系。

三、社會行政的意義與啟示

（一）社會行政的歷史意義

眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會福利的發(fā)展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟貧法”就成為社會行政的起源。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應(yīng)該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共/私人領(lǐng)域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關(guān)系推展到個人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯(lián)系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀以前，國家對經(jīng)濟生活、社會生活的干預(yù)日漸增強，公共行政等同于國家行政。二戰(zhàn)前后的時期，“政府干預(yù)的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現(xiàn)。于是，一場以重新審視政府與市場關(guān)系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革就在全球范圍內(nèi)萌發(fā)，使得社會行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學(xué)著作大多設(shè)專章專節(jié)研究這些“非政府的社會公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學(xué)著作在討論正當(dāng)程序原則時，大多會引用公立學(xué)校開除學(xué)生學(xué)籍或者給予其他紀律處分的案例，或律師協(xié)會拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷開業(yè)律師執(zhí)照的案例。[4]從這個意義上說，作為行政法的基本調(diào)整對象的國家行政即將被社會行政所取代，這是一舉變以前的補充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導(dǎo)地位做好的一種鋪墊。這種趨勢也被我國學(xué)者所關(guān)注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會化不但催生了社會行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會分離、二元對立結(jié)構(gòu)以及國家逐步還權(quán)于社會的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現(xiàn)出來。