作者：林芳新 單位：福建省大田縣人民檢察院

隨著社會(huì)進(jìn)步和歷史的發(fā)展，特別是依法治國(guó)成為治國(guó)安邦的方略，對(duì)公權(quán)的監(jiān)督和制約，尤其對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約已成為法制社會(huì)的要求和法制文明的重要體現(xiàn)。行政監(jiān)督的成效直接影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的成果，關(guān)乎依法治國(guó)的成敗，因此，加強(qiáng)行政監(jiān)督、完善國(guó)家監(jiān)督體系必然成為改革發(fā)展的重大課題。

一、行政監(jiān)督體系

行政監(jiān)督以監(jiān)督主體為標(biāo)準(zhǔn)可分為:(l)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，即自我監(jiān)督。一般行政機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)有監(jiān)察部門(mén)，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的活動(dòng)實(shí)行紀(jì)律監(jiān)督或建立內(nèi)部制約機(jī)制，行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督、相互制約。(2)行政系統(tǒng)上下級(jí)的監(jiān)督，主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的檢查，以及行政復(fù)議。(3)其它行政機(jī)關(guān)對(duì)某一特定行政機(jī)關(guān)、特定行政處罰的專門(mén)職能監(jiān)督。如審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等。除上之外，其他影響行政監(jiān)督的相關(guān)監(jiān)督行為還有:

(一)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

按照司法最終裁決原則，當(dāng)事人對(duì)行政處罰存在異議，可以訴諸法律，即行政訴訟。法院通過(guò)維持、撤銷或改變行政處罰決定對(duì)行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督。

(二)其它社會(huì)力量的監(jiān)督

其它社會(huì)力量的監(jiān)督雖不是法定監(jiān)督，在直接效力上弱于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但其意義重大。具體有:1.政黨(組織)的紀(jì)律監(jiān)督許多行政機(jī)關(guān)的工作人員同屬于某一黨派或組織，通過(guò)政黨(組織)的紀(jì)律、章程規(guī)范其成員的行為，尤其執(zhí)政黨對(duì)其成員的約束，能夠間接實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。2.新聞?shì)浾摫O(jiān)督民主政治的現(xiàn)代理念賦于新聞?shì)浾撃撤N特殊的社會(huì)地位，新聞?shì)浾搶?duì)行政行為的公開(kāi)，能夠使錯(cuò)誤的行政行為受到強(qiáng)大的社會(huì)壓力，迅速得以糾正。3.其它社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人對(duì)行政行為的監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人通過(guò)檢舉、揭發(fā)、批評(píng)、建議等方式向行政機(jī)關(guān)和有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)反映，促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，加以糾正。

二、行政監(jiān)督的特點(diǎn)

(一)行政監(jiān)督的廣泛性

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的國(guó)家管理主要采取行政管理的模式，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還是各機(jī)關(guān)的管理、人員配置等都離不開(kāi)行政模式。盡管法官法、檢察官法早已公布實(shí)施，但是對(duì)檢察官、法官的管理以及檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理還是基本套用行政管理模式，甚至許多事業(yè)單位的管理也是如此。行政管理必然伴隨著行政監(jiān)督，因此，行政監(jiān)督遍及所有機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位。介人面涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的范圍限于訴訟過(guò)程，僅對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。因此，行政監(jiān)督與其他國(guó)家監(jiān)督相比具有明顯的廣泛性。

(二)行政監(jiān)督的主導(dǎo)性

由于中共黨員在公職人員中所占的比例大，為便于監(jiān)督，行政監(jiān)督與黨紀(jì)監(jiān)督具有關(guān)聯(lián)性，最典型是紀(jì)檢監(jiān)察，實(shí)際是一套人馬兩塊牌子。加上“雙規(guī)”措施的巨大威懾，強(qiáng)化了行政監(jiān)督的力度。使行政監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系上居于主導(dǎo)地位。

(三)行政監(jiān)督的主動(dòng)性

行政監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)行使的全面監(jiān)督，貫穿于行政行為始終，不但對(duì)行政行為存在的問(wèn)題進(jìn)行事后監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)行政的起始行為進(jìn)行監(jiān)督。如紀(jì)檢監(jiān)察介人工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)招投標(biāo)等，都是對(duì)行政行為始點(diǎn)的監(jiān)督。

三、當(dāng)前行政監(jiān)督存在的問(wèn)題

(一)問(wèn)題

由于行政監(jiān)督的特點(diǎn)決定行政監(jiān)督對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用，但由于體制和機(jī)制存在的問(wèn)題也暴露其弊端，因其弊而出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

1.監(jiān)督力度不足

一些行政單位為了本地方、本單位、本部門(mén)的利益，不嚴(yán)格依法、依規(guī)、依章辦事，有法不依、有章不循，在行使行政權(quán)過(guò)程中不依法審批、不依法處罰的現(xiàn)象嚴(yán)重，給國(guó)家和人民的利益造成重大損失，從土地監(jiān)管的情況看，全國(guó)近7年內(nèi)失去耕地達(dá)1億畝。根據(jù)土地管理法規(guī)定，土地征用后兩年沒(méi)有建設(shè)應(yīng)當(dāng)收回，但事實(shí)上大量被圈占的土地長(zhǎng)期荒蕪，致使許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，成為無(wú)地可種、無(wú)業(yè)可就、無(wú)社會(huì)保障的“三無(wú)人員”，給社會(huì)的安定、穩(wěn)定造成極大威脅。僅2003年國(guó)土資源部查處土地違法案件達(dá)到162000件，而得到處理的不足百分之一。究其原因，既有審批不當(dāng)，也有查處不力;既有行政監(jiān)督不力，也不乏土地管理部門(mén)及其工作人員不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的行政不當(dāng)行為和違法行為;既有失職、讀職也有貪贓枉法。

2.監(jiān)督滯后

一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員怠用、濫用行政權(quán)，違法行使審批權(quán)、濫用處罰權(quán)。由于不正確行使行政權(quán)，致使土地資源、林業(yè)資源、礦產(chǎn)資源以及其他資源遭受嚴(yán)重破壞，安全生產(chǎn)責(zé)任事故屢屢發(fā)生，嚴(yán)重威脅群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，造成不良的社會(huì)效果。2005年最高人民檢察院讀職侵權(quán)檢察廳派員介人調(diào)查死亡人數(shù)在30人以上的特大礦難事故就達(dá)12起，最多的一起導(dǎo)致214人死亡。許多事故隱患本該及時(shí)發(fā)現(xiàn)，但由于監(jiān)督滯后，致使重大事故頻頻發(fā)生。

3.監(jiān)督效果不理想

由于監(jiān)督不力，監(jiān)督滯后，致使監(jiān)督效果不理想。從藥品生產(chǎn)企業(yè)不斷暴出的重大事件，不難看出監(jiān)督體系存在的漏洞和監(jiān)督效果，在黑龍江哈藥二廠制售假藥導(dǎo)致n名患者死亡之后不久，衛(wèi)生部又發(fā)出緊急通知，要求各地停止使用上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的“欣弗”注射液。此前全國(guó)各地不少患者在注射欣弗后產(chǎn)生嚴(yán)重不良反應(yīng)，多人不幸死亡。這些生產(chǎn)企業(yè)都是通過(guò)國(guó)家質(zhì)量認(rèn)證的企業(yè)，為何一而再，再而三接連不斷發(fā)生重大安全事故，在事實(shí)面前任何人都不可回避監(jiān)督效果問(wèn)題。

(二)主要原因

存在以上現(xiàn)象的主要原因主要有以下幾點(diǎn):

1.行政監(jiān)督自成一體

由于行政監(jiān)督與其他國(guó)家監(jiān)督體系不接軌，信息不能互通，致使行政監(jiān)督與法律監(jiān)督和其他監(jiān)督脫節(jié)，行政監(jiān)督自成一體，成為不受監(jiān)督的監(jiān)督。從而影響了行政監(jiān)督的效力和國(guó)家法律監(jiān)督的職能發(fā)揮。目前我國(guó)法律監(jiān)督僅限于訴訟監(jiān)督，包括立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的“審視”范圍只限于訴訟環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，是否正確統(tǒng)一執(zhí)行法律，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其“審視”。法制的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)包括各種法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行的統(tǒng)一，司法機(jī)關(guān)應(yīng)用法律要統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律也要統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，只限于訴訟的監(jiān)督，不難看出其監(jiān)督職能的欠.缺。由于權(quán)力配置失衡，使行政權(quán)失去應(yīng)有的監(jiān)督，行政監(jiān)督成為行政行為的終端監(jiān)督。雖然行政訴訟是行政爭(zhēng)議的司法救濟(jì)，但這種救濟(jì)是行政相對(duì)人不服行政裁決的救濟(jì)渠道，但行政人員的在行使職權(quán)過(guò)程中的犯罪行為，由于法律監(jiān)督范圍的限制難于發(fā)現(xiàn)，因此行政人員讀職犯罪發(fā)現(xiàn)難的問(wèn)題已成為法律監(jiān)督的“瓶頸”制約。