作者：尤光付 單位：華中師范大學管理學院

一、我國縣級政府行政監(jiān)督體系

我國縣級政府行政監(jiān)督運作的體制和機制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,已逐漸建構(gòu)起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的三維監(jiān)督體系。屬于他律模塊的,有人大權力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構(gòu)筑的權力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權力性監(jiān)督。他律模塊主要是從行政權運作的外部政治環(huán)境中以立法權、司法權、政治協(xié)商制約行政權,體現(xiàn)憲政中的權力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨立,內(nèi)容明確,程序嚴格,方式規(guī)范。屬于自律模塊的,有上級機關的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的黨紀政紀監(jiān)督、組織部門的干部監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督。自律模塊的監(jiān)督系統(tǒng)及其運作機制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級和幅度的互動而變,彰顯了沿管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內(nèi)控機制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦、行業(yè)協(xié)會等社團組織的監(jiān)督。參與模塊的監(jiān)督系統(tǒng)仰仗著民權、民生而風生水起,表達著公民、社團等的利益訴求,自下而上地監(jiān)視和制約著行政權力。在這個三維監(jiān)督體系中,上級政府部門、縣委部門監(jiān)督中的紀檢監(jiān)察機制、層級監(jiān)控機制、復議機制、審計機制等最為重要,位于第一層;人大、政協(xié)監(jiān)督中的權力制約、民主協(xié)商機制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發(fā)揮作用,位于第二層;法院、檢察院監(jiān)督中的行政訴訟機制、反貪機制需依審案而啟動,可列第三層;公民個體、社會團體、新聞媒體監(jiān)督中的維權監(jiān)督機制和輿論監(jiān)督機制,主要是參與維權,屬第四層。

二、我國縣級政府行政監(jiān)督體系的缺陷

首先,各監(jiān)督主體的權力發(fā)揮有待進一步加強。從他律模塊看,縣人大及其常委會監(jiān)督中應然的權力與實然的權力有差距,監(jiān)督工作中的規(guī)范不夠、機構(gòu)不全、人手太少、力度不強等問題多年以來都是縣人大工作的難處所在。縣司法機關開展的司法監(jiān)督,本來就不多,有時個別地方政府認為其影響縣域經(jīng)濟發(fā)展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復議、救濟不到位的情況,有行政訴訟受干預不讓原告勝訴的情況。縣政協(xié)的民主監(jiān)督,理應有其代表的個體優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,但縣域中民主黨派較少,界別構(gòu)成又因大量的農(nóng)村青壯年男女進城務工而顯出代表界別構(gòu)成上的不充分。從自律模塊看,上級監(jiān)察機關沒有人、財、物的實權,無法真正對下級監(jiān)察機關進行實質(zhì)性的領導,而同級政府的主要領導卻能夠直接或間接干預監(jiān)察部門的工作。當?shù)胤嚼媾c中央利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時,少數(shù)縣級政府領導由于受本地區(qū)利益的驅(qū)動難免為了自身的局部利益實行地方保護主義,干擾監(jiān)察工作,甚至為違紀違法者說情開脫責任。從參與模塊看,縣域公民、社團組織監(jiān)督這類監(jiān)督主體常缺乏充分的、自覺的、應變的意識和行動,且其監(jiān)督結(jié)果的落實往往須依賴其他監(jiān)督主體的支持和行政救濟。

其次,監(jiān)督機構(gòu)有職責分工不明之處。紀檢部門抓黨風廉政建設方面的黨紀檢查,監(jiān)察部門抓政府部門的廉政和效能監(jiān)督,黨的組織部門抓干部監(jiān)督,審計部門抓經(jīng)濟監(jiān)督,在實際運作中存在職責交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實際情況看,各監(jiān)督主體之間的隸屬關系、配合關系還沒理順,要么各執(zhí)一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。

再次,適用的原則、標準和手段等有設計不周之處。近年來,我國在行政訴訟、行政復議、行政監(jiān)察、行政處罰、行政許可、政府采購、國家賠償、政務公開、黨內(nèi)監(jiān)督等方面出臺了若干法律或政策措施。但縣級政府行政監(jiān)督在適用中依照縣情而采取具體落實措施時不周密,使某些重大的監(jiān)督活動無所適從:一是民主集中制原則沒有詳細的事項、內(nèi)容、程序和方法等制度措施切實保障其貫徹執(zhí)行;二是已有的一些監(jiān)督、監(jiān)管法律法規(guī)缺少系統(tǒng)明確的標準、程序和供操作的方式,規(guī)定的內(nèi)容落后于實踐;三是對在一定條件下容易發(fā)生的違法違紀行為和不正之風,事前無有力的防范措施,事中對已出現(xiàn)的苗頭性問題不能及時察覺,使許多本來可以得到糾正的問題因無事前、事中的監(jiān)督而難以及時得到糾正;四是行政責任制應有的環(huán)節(jié)(如講責、定責、履責、評責、追責等)不齊全,對違紀違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規(guī)定,責任追究不到位;五是監(jiān)督方面應當具備的政務公開不充分,造成監(jiān)督信息不暢,讓監(jiān)督主體監(jiān)督不力。

復次,監(jiān)督者和被監(jiān)督者整體素質(zhì)有待提高。就監(jiān)督者而言,可能因民主、法治的觀念不強或氛圍不濃而不能在縣域熟人社會的氛圍中善于監(jiān)督。例如,監(jiān)督者不注意堅持原則、怕得罪人不敢實施過硬的監(jiān)督。就監(jiān)督對象而言,可能因認識不到位或自以為是,缺乏虛心接受監(jiān)督的意識。有的領導干部認為監(jiān)督是對他人的,甚至對監(jiān)督有反感和厭惡情緒,把來自各方面的正常監(jiān)督看作是對自己的“束縛”或“不信任”;有的領導干部將權力高度集中于個人手中,重大事項暗箱操作,凌駕于組織和群眾之上,拒絕、壓制和逃避監(jiān)督,美其名曰承擔責任、提高效率、減少麻煩。

三、完善我國縣級政府行政監(jiān)督體系的舉措

1.優(yōu)化權力制約

對縣域監(jiān)督而言,必須有一系列的作用于決策、執(zhí)行與監(jiān)督諸環(huán)節(jié)的制度設計,優(yōu)化權力制約,進而形成權力有效有序運作中相互制約、配合、協(xié)調(diào)的監(jiān)督網(wǎng)絡(如圖1)。

首先,行政權力分解與權力配置必須科學,以便構(gòu)建起“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行制度。依此,在領導班子層面,應做好“減人”(精簡黨委班子職數(shù))、減層(減少副書記職數(shù))、減線(擴大黨政交叉任職比例),進而解決好組織推薦與群眾直選的關系,處理好黨內(nèi)分工與黨外分工、初次分工與日常分工、專任分工與兼任分工的關系,保證領導班子既對上負責又對下負責。在政府運作層面,要解決好縣級政府的職能轉(zhuǎn)變與定位問題,解決好縣域經(jīng)濟發(fā)展中的政府導向問題,解決好決策權、咨詢權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的相互分離、制約與協(xié)調(diào)問題,解決好行政審批中受理權、審核權、批準權、復查權的相互分離問題等。

其次,行政權力分解、配置科學后,應強化縣域人大監(jiān)督。一是縣委要重視人大建設,從組織、人事上保障和支持人大及其常委會對縣級政府的監(jiān)督;二是要明確縣人大及其常委會對縣人事、財政和法治的監(jiān)督事項和程序手段,要使質(zhì)詢、罷免、撤職、調(diào)查、審議和批準等方式規(guī)范且具體明確,要適當引進聽證機制、信任表決機制和彈劾機制;三是要提高縣人大代表的監(jiān)督權能。這方面應采取措施在保持現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直選的組織和程序的同時,完善候選人提名制,增設競選程序,將劃分單名制選區(qū)并實行地區(qū)選舉與屆別選舉相結(jié)合,并完善候選人介紹和競選機制。[1]同時,必須盡快改善法律監(jiān)督。其一,在行政訴訟、檢察監(jiān)督、司法審查、反貪肅貪等方面可以吸收外國先進的、成熟的做法和中國已有的某些有益經(jīng)驗;其二,處理好司法機關與縣人大、縣委的關系。一般應通過正常工作定期或不定期匯報制、重大問題的討論和決定事項在事先請示報告制、重要工作的雙向聯(lián)系制、任免或評議工作與縣委有關部門領導的碰頭會議制等制度性的措施來體現(xiàn)縣委領導,并保證司法機關真正實行垂直領導和嚴格按照有關的法律和程序?qū)嵭歇毩刹臁ⅹ毩⑥k案和獨立審判;其三,除了公開審判、律師辯護、司法機關的內(nèi)部監(jiān)控、當事人的上訴、法官的職務激勵保障之外,還要健全縣人大常委會對司法監(jiān)督的再監(jiān)督。