作者：許曉春 單位：北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院

國家行政管理體制是一個(gè)國家政府從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑以及相應(yīng)的國體政體出發(fā),根據(jù)政府職能建構(gòu)的行政管理組織結(jié)構(gòu)和一整套運(yùn)行機(jī)制。黨和國家的理論、路線、方針、政策以及政府的各項(xiàng)工作,都要通過一定的行政管理體制來實(shí)施。

一傳統(tǒng)的行政體制建立的背景及意義

根據(jù)上述定義,國家行政管理體制的建立必須從本國的國體、政體出發(fā),同時(shí)必須考慮當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)。因此建國初我國高度集權(quán)的行政管理體制的建立是由當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境所決定的。

第一,建國初人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)已獲得基本勝利,殘余的敵人卻還尚待消滅,并且他們寄希望于帝國主義對(duì)中國內(nèi)戰(zhàn)的干涉和“第三次世界大戰(zhàn)”的爆發(fā),妄圖卷土重來。在國際上,美國堅(jiān)持“扶蔣反共”的政策拒絕承認(rèn)新中國,并竭力阻撓其他國家承認(rèn)新中國,阻撓恢復(fù)我國在聯(lián)合國的合法席位,妄圖在政治上孤立中國。另外,它在經(jīng)濟(jì)上對(duì)我國實(shí)行封鎖,妄圖把新中國扼殺在搖籃中。因此,新中國的領(lǐng)導(dǎo)層面臨嚴(yán)峻的政治任務(wù),必須建立和鞏固新的政治權(quán)威,擴(kuò)大新政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ),因此,建立高度集權(quán)行政管理體制是十分必要的。

第二,新中國剛成立,她所繼承的是一個(gè)十分落后的爛攤子,社會(huì)資源極端匱乏,1949幾種主要的工農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量是:鋼15.8噸,只占?xì)v史上最高產(chǎn)量92.8噸的17%,按照1949年全國5.4億人口計(jì)算,中國人均鋼只有5兩多;原煤3100萬噸,比1936年減少25%;棉花的年產(chǎn)量只有890萬擔(dān),比1936年減少了40%;在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中,農(nóng)業(yè)占70%,工業(yè)占30%,而現(xiàn)代工業(yè)只占17%[1]。面對(duì)如此薄弱的社會(huì)資源,以及當(dāng)時(shí)自我調(diào)節(jié)功能不完善的資源再分配機(jī)制,只有用統(tǒng)一的、集中的方式來分配有限的資源,以使社會(huì)的利益要求能夠得到最大可能的滿足,促進(jìn)各地區(qū)均衡地發(fā)展。

第三,戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期軍事領(lǐng)導(dǎo)體制所遺留下來的影響。長(zhǎng)期的革命軍事活動(dòng)形成了一種自上而下完整的指揮體制。新中國成立,初期基本上還沿用了這套體制來實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo),面對(duì)建國初的形勢(shì),軍事指揮也需要高度集中的體制,這種體制在人員、運(yùn)行方式、心理等方面都構(gòu)成“范式”,這樣就限制和界定了選擇空間。第四,小農(nóng)普遍存在的國度需要用高度集權(quán)的行政管理體制,將趨向各異的多種力量聚集在一起,尤其是將分散孤立的眾多小農(nóng)集合在一起,將他們變成一支有組織的力量。我國正是一個(gè)小農(nóng)居多的國度,這就決定當(dāng)時(shí)必須建立高度集權(quán)的行政管理體制。

這種高度集權(quán)的行政管理體制從根本上說是黨政軍高度的一體化,黨領(lǐng)導(dǎo)一切的表現(xiàn)。之所以會(huì)形成這種體制,除了適應(yīng)客觀形勢(shì)的需要外,還由于主觀上缺乏經(jīng)驗(yàn),對(duì)當(dāng)時(shí)的客觀規(guī)律還缺少清醒的認(rèn)識(shí),有時(shí)對(duì)集權(quán)和分權(quán)關(guān)系處理上更多警惕分散主義的產(chǎn)生。此外,人們頭腦中多少受歷史上封建專制主義的影響及共產(chǎn)國際時(shí)期實(shí)行的各國黨工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)影響,尤其是蘇聯(lián)高度集權(quán)體制對(duì)我國行政體制的形成也產(chǎn)生較大的影響。這種黨政軍高度一體化的集權(quán)行政管理體制在當(dāng)時(shí)由于較好地反映了人民的意志和愿望,黨及時(shí)有效地處理了建國初千頭萬緒的社會(huì)政治事務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的工作,實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)主義的過渡。但這一體制也給當(dāng)時(shí)帶來了一系列的弊病:工業(yè)物資過多地集權(quán)于中央;市場(chǎng)范圍太小,統(tǒng)得太死;地方和企業(yè)的財(cái)權(quán)太小;用工形式單一,形成了“鐵飯碗”的勞動(dòng)制度;過分強(qiáng)調(diào)“條條”行政管理,割斷了地區(qū)內(nèi)部、各企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。這些弊病與生產(chǎn)力發(fā)展要求之間矛盾漸漸突出,影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,同時(shí)也給以后行政體制的健康發(fā)展留下了消極影響。

二傳統(tǒng)行政體制對(duì)改革開放前行政體制調(diào)整的影響

上述關(guān)于我國建立高度集權(quán)的行政管理模式的客觀因素,也成為這一體制一直存在下來的原因。而且從歷次行政體制改革來看,我國政府始終未能擺脫這一體制的影響。改革開放前,中國的行政體制從整體上看是從屬并服務(wù)于集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,但這并不意味著在新中國建立后的30年間,中國的行政體制是一成不變的。事實(shí)上,從1949年新中國建立起新型的政府管理體制開始,中國的行政體制經(jīng)常隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整和完善,但是這種調(diào)整、完善,并不可能改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身,甚至直接受到了“左”的錯(cuò)誤的影響。如果對(duì)改革開放前30年的中國行政體制的調(diào)整、完善做一個(gè)概括,按照其時(shí)間順序大體可以分為三個(gè)階段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次調(diào)整、完善,主要是圍繞1954報(bào)第一部憲法的頒布與實(shí)施,以及“三大改造”的展開和第一個(gè)五年計(jì)劃的貫徹進(jìn)行的。由于在短時(shí)期內(nèi),中央與地方機(jī)構(gòu)、人員膨脹過快,為此,從1954年底到1955年,中央用一年多的時(shí)間內(nèi)對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行過一次精簡(jiǎn)。主要是減少各個(gè)部門內(nèi)部的管理層次,減少非業(yè)務(wù)人員的比例,并將中央精簡(jiǎn)下來的3萬多人“層層下放”,充實(shí)到地方和基層,加強(qiáng)了地方和基層的工作。

從1956年到1966年的10年間,是建國后第一次比較自覺地探索行政體制如何適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的時(shí)期。盡管這一探索是在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制內(nèi)進(jìn)行的,其目的是試圖在集中與分散之間尋找一個(gè)合適的相互結(jié)合的度,實(shí)施中也因?yàn)樾蝿?shì)的變化未能始終如一地堅(jiān)持下去,但這種探索本身還是有一定的積極意義,并為改革開放以來的行政體制改革提供了重要經(jīng)驗(yàn)。由于改革過急過快,特別是“大躍進(jìn)”的錯(cuò)誤所造成的后遺癥很快暴露出來。隨著三年困難時(shí)期的到來,中央不得不重新調(diào)整政策,以適應(yīng)形勢(shì)變化的需要。因此,黨中央從1960年起實(shí)行對(duì)國民經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、鞏固、提高”的方針,又重新強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。也正是由于再次強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一,才使中國渡過了三年困難時(shí)期。從1966年到1976年,由于“文化大革命”,我國的行政管理被嚴(yán)重破壞,出現(xiàn)了有黨無政、有中央無地方和以軍代黨、以軍代政的奇特的行政管理體制,形成了高度集權(quán)和高度無政府狀態(tài)并存、表面上的群眾大民主和實(shí)際上的決策專制并存的奇特局面。黨的九大進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制,行政管理總體萎縮、職能畸形的情況并沒有得到根本改變。林彪事件爆發(fā)后,國務(wù)院的機(jī)構(gòu)才開始恢復(fù)和調(diào)整。1975年鄧小平主持中央日常工作期間,強(qiáng)調(diào)管理權(quán)限要適當(dāng)集中,但這個(gè)過程終因政治氣候的變化而被迫中斷。