作者：劉哲 單位：武漢大學政治與公共管理學院

所謂行政文化,一般指行政活動過程中,影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識、行政理念、行政心理、行政道德、行政習慣、行政規(guī)則等,這些文化要素對于行政管理體制的確立與發(fā)展、行政決策活動的展開、行政法治化建設的進程、行政人員的行為道德狀況等都發(fā)生著極為重要的影響,從而形成特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等。①任何一種行政文化都不是主觀意識的產(chǎn)物,而是適應特定的社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的需要,在一定的社會文化背景下形成發(fā)展的。

法國歷來被稱為“謎一樣的國度”,法國是最講“民主”、“人權”的地方,卻偏偏又為新興的法西斯主義提供了極其肥沃的土壤,以至于近年來極其右翼的國民陣線一類的組織迅速崛起;法國有嚴格的法律,卻禁止不了丑聞的迭出;法國人能創(chuàng)造出先進的政治思想,卻未能建立起一個保障社會穩(wěn)定的政體……法國人為什么會出現(xiàn)這樣兩種截然相反的行為?法國社會為什么會產(chǎn)生如此矛盾的社會現(xiàn)象?法國政府為什么會作出如此令人費解的政治行為?歸根結底,其主要原因可能就是因為法國有自己十分獨特的傳統(tǒng)行政文化。由于歷史的、傳統(tǒng)的、文化的因素,法國的傳統(tǒng)行政文化對近代法國政府的行為產(chǎn)生了非常突出的影響,主要表現(xiàn)在法國獨特的傳統(tǒng)行政理念、獨特的傳統(tǒng)行政習慣、獨特的傳統(tǒng)行政規(guī)則、獨特的傳統(tǒng)行政思想、獨特的傳統(tǒng)行政體制文化等五個方面。由此,有必要從這五個方面對這一問題進行初步的探討。

(一)獨特的傳統(tǒng)行政理念對法國政府行為的影響。法國雖然是法治國家,卻以行政規(guī)定治國。這種固守的理念(或稱之為觀念)甚至已經(jīng)上升到了可以作為政府象征理念的高度,在政府行政過程中,這個缺乏合法性的固守理念已經(jīng)成為政府行為的規(guī)范標準。從法律條文的制定上來看,法國是近代史上的發(fā)達國家,19世紀初,法國制定的《拿破侖法典》至今還影響著世界法學界。但是,從法律的執(zhí)行上來說,法國社會卻極不規(guī)范。從理論上講,法律代表一種社會的中立和社會的公平,其制定要經(jīng)過議會的討論,并且一經(jīng)制定就不能輕易修改,所以法律是一種長期行為,有濃厚的滯后性;行政規(guī)定卻代表了一種政府的政策取向,不同的部分可以發(fā)布不同的規(guī)定,也可根據(jù)情況隨時變動,所以它常常是政府的一種短期行為,針對性很強?？梢钥闯?一個社會的法律理論上應該高于政府的規(guī)定或條例,如果兩者發(fā)生了沖突,法律應高于條例,條例要受法律制約。在法國,很少聽到人講法律規(guī)定是如何如何的,但是,卻可以經(jīng)常聽到講政府規(guī)定是如何如何的。換一屆政府就換一種規(guī)定,一個規(guī)定一個樣子。所以,許多社會的不公平事受阻于行政規(guī)定卻不受阻于法律。而許多法國公民根本分不清法律與行政條例的關系,不知道在現(xiàn)行條例與法律相抵觸的情況下,他仍可依據(jù)法律賦予其權利向現(xiàn)行條例抗爭。即使有人搞得清兩者的關系,但強大的政治勢力、冗長的司法程序和昂貴的律師費用,也使人望而卻步。②法國這種獨特的行政理念所導致的直接后果,就是政府和人民對法律的漠視和對政府行政條例的盲目推舉。在法國,法律似乎成了一件擺設,行政條例倒是執(zhí)法的準則,行政條例對現(xiàn)實不斷地調(diào)整,幾乎成了法律的化身。所以,在美國找律師、打官司、上法庭是常有的事情;而在法國,找律師是不得已而為之的事情,并且很有可能找了律師,花不少錢,官司卻沒打贏,即使官司贏了,冗長的司法程序以及由此造成的昂貴的律師費用也令人生畏。在法國,訴訟案不是以月日計算,而是以年計算,報紙上常有報道,某某官司打了幾年、幾十年才有結果。

(二)獨特的傳統(tǒng)行政習慣對法國政府行為的影響。法國雖然是市場經(jīng)濟,但是官商氣十足。在法國,企業(yè)與政界的關系相當密切,很多大企業(yè)老板是從政界下來的司局級干部,與政界人物出自相同的學校,同屬于社會上的精英分子,經(jīng)常游走于各部委和各大企業(yè)之間。每個大企業(yè)都有自己的政治勢力,或在中央政府、或在地方政府。不僅政客與大企業(yè)官官相護,法國社會各種行會也是利益集團,如醫(yī)生有醫(yī)生工會,律師有律師工會,建筑師有建筑師工會。這些工會,如醫(yī)生工會,都加入某種程度的保險,背后有保險公司,在出現(xiàn)醫(yī)療事故的時候,保險公司就出來維護其利益。所以,訴訟案件控告律師,或醫(yī)療事故控告醫(yī)生都難以成功,社會上因此也極少發(fā)生此類案件。法國的這種以官商一氣行政習慣為特征的傳統(tǒng)行政文化也有其深厚的歷史文化淵源。早在法國中世紀的王權時代,封建統(tǒng)治者為了加強對外擴展的經(jīng)濟實力,改善國家的財政狀況,就曾積極推行重商主義政策。亨利四世時代(1589~1610年),國家曾采取許多有利措施,鼓勵和扶持工商業(yè)的發(fā)展。到路易十四時代(1661~1715年),更加積極推行重商主義政策。當時的財政大臣、著名的重商主義者科爾伯就曾利用國家財力創(chuàng)辦了上百個“王家手工工場”,這種工場在當時以政府的壟斷地位為依靠,實際上是最早的典型的“官商一氣”現(xiàn)象的產(chǎn)物。③另外,科爾伯還采取了一系列降低稅率、發(fā)放貸款、保護關稅等措施來促進工商業(yè)的發(fā)展,在當時社會各行業(yè)普遍不景氣的條件下采取了更多的向工商業(yè)傾斜的政策,重商主義傾向表露得淋漓盡致。法國資產(chǎn)階級大革命之后建立的資產(chǎn)階級政府,在確立資本主義自由競爭經(jīng)濟體系的同時,也流露出重商主義的政策傾向。如拿破侖政府曾大力提倡實行保護關稅、擴大國家定貨、制定專利權制度、設立工商部、創(chuàng)辦法蘭西銀行等措施,力圖利用政府權力對工商業(yè)進行保護性的干預。這正象法國經(jīng)濟學家弗朗索瓦•卡龍對整個19世紀法國經(jīng)濟特征所做的概括那樣:“它是模棱兩可的,這是因為他提倡自由又保持官僚政治干涉主義的傳統(tǒng)。”④法國的這種官商勾結行政習慣的傳統(tǒng)行政文化,無疑極大地影響了第二次世界大戰(zhàn)以后歷屆政府在管理經(jīng)濟方面大力推行企業(yè)國有化,采取既容許國有企業(yè)和私人企業(yè)都具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權,又加強國家計劃調(diào)節(jié)和政策誘導的對策;同時,這種行政文化又成為這種對策之所以得到法國經(jīng)濟界廣泛接受的一個潛移默化的因素。

(三)獨特的傳統(tǒng)行政規(guī)則對法國政府行為的影響。法國推行政治事物透明化,行賄受賄時有所聞,只是在英國、美國,政治人物一出丑聞多半就得斷送其政治生涯,而在法國則還很有可能繼續(xù)從政。1993年,法國出現(xiàn)了左派總統(tǒng)、右派總理,第二次出現(xiàn)左右派共治的局面。內(nèi)政部長巴斯嘎所在的政黨因為接受非法政治現(xiàn)金而遭到司法調(diào)查,牽涉到當時的政府閣員。為了阻止法官的深入調(diào)查,他利用法官的岳父給法官設陷阱,并為此非法監(jiān)聽國會議員。該事件被曝光后,國內(nèi)國外政界嘩然,但是,當時的總理出面做了擔保,稱此案沒有不法行為,就此平息了此案。后來,美國人報道這件事情的時候,感嘆如發(fā)生在美國,這位內(nèi)政部長早就下臺了。1996年去世的法國前總統(tǒng)密特朗曾經(jīng)在法國政壇上給世人留下過很深的印象,他的私生活也同樣豐富多彩。密特朗不僅有情人,有私生女,而且私生女出世后密特朗還能競選上總統(tǒng);而且其情人事件被媒體披露以后,他還能再度當選總統(tǒng)。密特朗競選時他的競選對手甚至沒有以此事對密特朗進行人身攻擊,損害其名譽。是不是法國人特別寬容?這件事令人百思不得其解。但是,答案卻令人震驚,這絕不是寬容,因為對方也是同樣!長期以來,似乎沒有聽到過關于法國政界人物的丑聞,好像人人都是正人君子。但是,有一點必須明白,在法國,大家在政治上互相攻擊的都是對方的觀點以及他所執(zhí)行的政策,用中國人的話講,多是“政治問題”和“經(jīng)濟問題”,而個人生活問題(“作風問題”)對于法國政壇來說僅僅是“小節(jié)”,大家都在遵守這個不成文的規(guī)定。如果有人一定要從這方面發(fā)難的話,那么丟臉的不見得就是被披露者,而很可能是披露者,甚至日常生活中與法國人交談,也很少談及私事。法國政壇上的這種現(xiàn)象在國際上是很特殊的。事實上,在法國政壇,政界人物都在遵循著一條游戲規(guī)則,即不得對政敵的個人隱私問題進行攻擊和揭露。并且隨著這種默契的穩(wěn)固,大家遵守的這種規(guī)則已經(jīng)上升為一種公認的行政規(guī)則,作為法國傳統(tǒng)行政文化的一部分,極少有人敢公然違背這種規(guī)則。