本文作者：巫文勇 單位：江西財經(jīng)大學法學院

進入21世紀以來，在金融創(chuàng)新和綜合化經(jīng)營背景下，各主要發(fā)達國家不斷改革和完善金融法律制度，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對象的綜合性金融服務法律體系，“出現(xiàn)了以往縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢”①。與此相應，以傳統(tǒng)的“對象商品”或“金融機構(gòu)”為基礎的金融業(yè)保障制度在如今迅速變化的金融環(huán)境中日漸不能適應，金融融合化經(jīng)營為綜合性金融商品投資者保護基金的設立提出了要求。

一、主要發(fā)達國家金融保險制度比較

從世界各國對存款、保險購買人和證券、期貨投資者的保護實踐來看，一個國家或地區(qū)對存款等金融債權(quán)保護政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險制度的國際經(jīng)驗與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對各國存款保護方式的分類，認為一國面臨六種存款保護的選擇：一是明確地拒絕保護存款，如新西蘭；二是不采取保護，但在銀行破產(chǎn)清算過程中，存款支付具有優(yōu)先于其他債權(quán)支付的法定優(yōu)先性；三是對保護采取模糊態(tài)度；四是隱性保護；五是有限的隱形保護；六是全額的顯性保護，這主要是一些金融危機中的國家。但是，在各國金融機構(gòu)破產(chǎn)實踐中，上述保護方式之間往往是相互結(jié)合的。即使在法律不對金融債權(quán)進行特別保護的新西蘭，雖然明確拒絕對存款等金融債權(quán)進行特別保護，但可能通過其他方式對其采取一定程度的隱性保護。這些保護方式可能不是直接針對金融債權(quán)，但最終可能會間接地保護金融債權(quán)的安全。對金融債權(quán)的顯性保護始于1934年美國存款保險制度，1961年印度和挪威也分別設立存款保險制度。此后，建立存款保險制度的國家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險制度和投保人保險制度成立則比較晚。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家均以專門立法的形式來規(guī)范金融債權(quán)的保護，并設立專職的金融債權(quán)保護基金。金融債權(quán)保護基金的設立主要有兩種模式：一種是以美國為代表的分別設立模式；另一種是以英國為代表的“四合一”模式。

（一）以美國為代表的分別設立模式。

1930年6月，為了應對金融危機和加強金融監(jiān)管，美國頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過修改《聯(lián)邦儲備法》建立了聯(lián)邦存款保險制度，此后又經(jīng)過了多次修訂。改革后的美國存款保險制度，增加了FDIC的靈活性和對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，并已成為世界各國存款保險的樣板。縱觀美國存款保險制度的發(fā)展過程，存款保險制度的設計隨著金融市場的發(fā)展變化而動態(tài)演進，其目的主要包括兩個方面：一是擴大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問題金融機構(gòu)手段、進行早期干預，在更大程度上防范和化解金融危機；二是加強與財政部門、中央銀行和其他金融監(jiān)管機構(gòu)的合作，提高各監(jiān)管機構(gòu)在信息共享、及時糾正和風險處置方面的能力，更好地維護公眾信心和利益。美國證券投資者保護基金的設立和《證券投資者保護法》的頒布比存款保險公司的設立晚了近40年。考察美國《證券投資者保護法》的立法史，可以看出其目的是確保公開交易的完成及投資者財產(chǎn)的保護，而不是救助遭遇財務問題的證券機構(gòu)。美國證券投資者保護基金的設立，是通過事先允諾向失敗的證券經(jīng)營機構(gòu)的合格客戶提供限額賠付，以維護投資者對證券經(jīng)營機構(gòu)的信心。為了安撫公眾的擔心和保障投保人、受益人的權(quán)益，以及應對20世紀60年代以來一系列失敗導致的“聯(lián)邦要取代州保險規(guī)范”的威脅，美國的多數(shù)州建立了保險人破產(chǎn)保障基金制度，在保險人破產(chǎn)時替代其支付保險索賠；最后的赤字由其他所有獲得經(jīng)營許可的保險人以特別估價的形式或以預先向基金捐款的方式承擔。大多數(shù)州對壽險和非壽險分別設立了基金，有的州還為工傷賠償和車險設立特別破產(chǎn)基金。美國各州保險保障基金將財產(chǎn)和意外險的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以內(nèi)，并且所有保險公司都要成為州保險協(xié)會的會員。

（二）以英國為代表的“四合一”模式。

英國的金融機構(gòu)保險制度建立于1975年。英國在金融機構(gòu)保險制度建立初期，存款、保險和投資等保險基金是分別設立的。1986年10月27日，英國開始對金融業(yè)實行重大變革，并頒布了《金融服務法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國頒布的《金融服務與市場化法》將存款保險制度、保險購買人與證券、期貨投資人保護制度“四合一”，構(gòu)建了立體性的金融服務計劃。英國的“四合一”模式是在金融混業(yè)經(jīng)背景下的一種改革，其基本特征是設立綜合性的保險基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機構(gòu)。這一金融實踐的原因主要包括兩個方面。一是金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)逐步取代分業(yè)經(jīng)營成為金融業(yè)主流經(jīng)營模式，金融機構(gòu)之間的界限變得越來越模糊。二是分業(yè)立法容易出現(xiàn)重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機構(gòu)的新業(yè)務和新產(chǎn)品無法歸類，得不到傳統(tǒng)保護基金的保護，既不利于對金融機構(gòu)風險的管理，也不利于金融機構(gòu)之間的公平競爭。為了適應形勢，包括英國在內(nèi)的部分西方國家和地區(qū)把原來以分業(yè)經(jīng)營為基礎的存款保護基金立法、投資者保護基金立法和保險機構(gòu)破產(chǎn)保護基金立法逐步轉(zhuǎn)向與混業(yè)經(jīng)營相適應的綜合性立法。

二、金融混業(yè)經(jīng)營背景下設立綜合性金融保險基金的趨勢

傳統(tǒng)金融主體主要分為商業(yè)銀行、保險公司和證券公司、期貨公司等。相應地，其金融保險基金也分為存款保險基金、保險保障基金和證券與期貨投資保險基金。但是20世紀80-90年代以來，隨著各國金融創(chuàng)新和監(jiān)管的放松，各類金融機構(gòu)的分工已經(jīng)逐漸模糊，分業(yè)經(jīng)營的邊界被金融機構(gòu)的競爭行為所突破，銀行業(yè)務與證券、保險、期貨業(yè)務呈綜合化經(jīng)營趨勢；一些大型金融機構(gòu)開始從事金融產(chǎn)品和服務的多元化經(jīng)營，并發(fā)展成為金融集團，使得按機構(gòu)分類設立存款、保險、證券和期貨保險基金與金融混業(yè)經(jīng)營趨勢不相適應，主要發(fā)達國家的金融保險基金呈現(xiàn)綜合性趨勢。

（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢，促使傳統(tǒng)的金融保險基金由分類立法轉(zhuǎn)向綜合立法。近年來，金融創(chuàng)新的加劇使得傳統(tǒng)的提供金融產(chǎn)品和服務的金融機構(gòu)劃分界限變得越來越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產(chǎn)品”的概念涵蓋現(xiàn)有或?qū)沓霈F(xiàn)的證券和衍生品，這為避免出現(xiàn)法律漏洞、大力保護金融商品投資者權(quán)益提供了極為重要的立法基礎，使金融綜合立法成為可能。例如，英國1986年10月頒布的《金融服務法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務與市場化法》對金融機構(gòu)業(yè)務和金融監(jiān)管進行重大改革。1999年美國通過的《金融服務現(xiàn)代化法》將金融機構(gòu)的業(yè)務范圍擴展到銀行、證券、保險和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問法》等法律，徹底將《證券交易法》進行修改，將證券的定義擴展為“金融商品”。1997年12月韓國政府通過了《建立金融監(jiān)管機構(gòu)法》，并依此成立了金融監(jiān)管委員會，并將過去由財政部和中央銀行行使的金融監(jiān)管職權(quán)移交到金融監(jiān)管委員會；而2007年韓國通過的《資本市場綜合法》整合了韓國大部分與資本市場有關(guān)的法律，將證券、資產(chǎn)營運、期貨、信托統(tǒng)合為一。金融綜合性法律的構(gòu)建為金融保險基金立法提出了要求，即制訂統(tǒng)一的綜合性《金融機構(gòu)破產(chǎn)投資者保護法》。