本文作者：巫文勇 單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在金融創(chuàng)新和綜合化經(jīng)營(yíng)背景下，各主要發(fā)達(dá)國(guó)家不斷改革和完善金融法律制度，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對(duì)象的綜合性金融服務(wù)法律體系，“出現(xiàn)了以往縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)”①。與此相應(yīng)，以傳統(tǒng)的“對(duì)象商品”或“金融機(jī)構(gòu)”為基礎(chǔ)的金融業(yè)保障制度在如今迅速變化的金融環(huán)境中日漸不能適應(yīng)，金融融合化經(jīng)營(yíng)為綜合性金融商品投資者保護(hù)基金的設(shè)立提出了要求。

一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融保險(xiǎn)制度比較

從世界各國(guó)對(duì)存款、保險(xiǎn)購(gòu)買人和證券、期貨投資者的保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)存款等金融債權(quán)保護(hù)政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對(duì)各國(guó)存款保護(hù)方式的分類，認(rèn)為一國(guó)面臨六種存款保護(hù)的選擇：一是明確地拒絕保護(hù)存款，如新西蘭；二是不采取保護(hù)，但在銀行破產(chǎn)清算過(guò)程中，存款支付具有優(yōu)先于其他債權(quán)支付的法定優(yōu)先性；三是對(duì)保護(hù)采取模糊態(tài)度；四是隱性保護(hù)；五是有限的隱形保護(hù)；六是全額的顯性保護(hù)，這主要是一些金融危機(jī)中的國(guó)家。但是，在各國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)踐中，上述保護(hù)方式之間往往是相互結(jié)合的。即使在法律不對(duì)金融債權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)的新西蘭，雖然明確拒絕對(duì)存款等金融債權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)，但可能通過(guò)其他方式對(duì)其采取一定程度的隱性保護(hù)。這些保護(hù)方式可能不是直接針對(duì)金融債權(quán)，但最終可能會(huì)間接地保護(hù)金融債權(quán)的安全。對(duì)金融債權(quán)的顯性保護(hù)始于1934年美國(guó)存款保險(xiǎn)制度，1961年印度和挪威也分別設(shè)立存款保險(xiǎn)制度。此后，建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險(xiǎn)制度和投保人保險(xiǎn)制度成立則比較晚。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家均以專門(mén)立法的形式來(lái)規(guī)范金融債權(quán)的保護(hù)，并設(shè)立專職的金融債權(quán)保護(hù)基金。金融債權(quán)保護(hù)基金的設(shè)立主要有兩種模式：一種是以美國(guó)為代表的分別設(shè)立模式；另一種是以英國(guó)為代表的“四合一”模式。

（一）以美國(guó)為代表的分別設(shè)立模式。

1930年6月，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和加強(qiáng)金融監(jiān)管，美國(guó)頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過(guò)修改《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，此后又經(jīng)過(guò)了多次修訂。改革后的美國(guó)存款保險(xiǎn)制度，增加了FDIC的靈活性和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，并已成為世界各國(guó)存款保險(xiǎn)的樣板。縱觀美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展過(guò)程，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展變化而動(dòng)態(tài)演進(jìn)，其目的主要包括兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)手段、進(jìn)行早期干預(yù)，在更大程度上防范和化解金融危機(jī)；二是加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)、中央銀行和其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，提高各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息共享、及時(shí)糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置方面的能力，更好地維護(hù)公眾信心和利益。美國(guó)證券投資者保護(hù)基金的設(shè)立和《證券投資者保護(hù)法》的頒布比存款保險(xiǎn)公司的設(shè)立晚了近40年。考察美國(guó)《證券投資者保護(hù)法》的立法史，可以看出其目的是確保公開(kāi)交易的完成及投資者財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而不是救助遭遇財(cái)務(wù)問(wèn)題的證券機(jī)構(gòu)。美國(guó)證券投資者保護(hù)基金的設(shè)立，是通過(guò)事先允諾向失敗的證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的合格客戶提供限額賠付，以維護(hù)投資者對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的信心。為了安撫公眾的擔(dān)心和保障投保人、受益人的權(quán)益，以及應(yīng)對(duì)20世紀(jì)60年代以來(lái)一系列失敗導(dǎo)致的“聯(lián)邦要取代州保險(xiǎn)規(guī)范”的威脅，美國(guó)的多數(shù)州建立了保險(xiǎn)人破產(chǎn)保障基金制度，在保險(xiǎn)人破產(chǎn)時(shí)替代其支付保險(xiǎn)索賠；最后的赤字由其他所有獲得經(jīng)營(yíng)許可的保險(xiǎn)人以特別估價(jià)的形式或以預(yù)先向基金捐款的方式承擔(dān)。大多數(shù)州對(duì)壽險(xiǎn)和非壽險(xiǎn)分別設(shè)立了基金，有的州還為工傷賠償和車險(xiǎn)設(shè)立特別破產(chǎn)基金。美國(guó)各州保險(xiǎn)保障基金將財(cái)產(chǎn)和意外險(xiǎn)的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以內(nèi)，并且所有保險(xiǎn)公司都要成為州保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的會(huì)員。

（二）以英國(guó)為代表的“四合一”模式。

英國(guó)的金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度建立于1975年。英國(guó)在金融機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)制度建立初期，存款、保險(xiǎn)和投資等保險(xiǎn)基金是分別設(shè)立的。1986年10月27日，英國(guó)開(kāi)始對(duì)金融業(yè)實(shí)行重大變革，并頒布了《金融服務(wù)法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國(guó)頒布的《金融服務(wù)與市場(chǎng)化法》將存款保險(xiǎn)制度、保險(xiǎn)購(gòu)買人與證券、期貨投資人保護(hù)制度“四合一”，構(gòu)建了立體性的金融服務(wù)計(jì)劃。英國(guó)的“四合一”模式是在金融混業(yè)經(jīng)背景下的一種改革，其基本特征是設(shè)立綜合性的保險(xiǎn)基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機(jī)構(gòu)。這一金融實(shí)踐的原因主要包括兩個(gè)方面。一是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)逐步取代分業(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融業(yè)主流經(jīng)營(yíng)模式，金融機(jī)構(gòu)之間的界限變得越來(lái)越模糊。二是分業(yè)立法容易出現(xiàn)重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機(jī)構(gòu)的新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品無(wú)法歸類，得不到傳統(tǒng)保護(hù)基金的保護(hù)，既不利于對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的管理，也不利于金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。為了適應(yīng)形勢(shì)，包括英國(guó)在內(nèi)的部分西方國(guó)家和地區(qū)把原來(lái)以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的存款保護(hù)基金立法、投資者保護(hù)基金立法和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)保護(hù)基金立法逐步轉(zhuǎn)向與混業(yè)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的綜合性立法。

二、金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下設(shè)立綜合性金融保險(xiǎn)基金的趨勢(shì)

傳統(tǒng)金融主體主要分為商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券公司、期貨公司等。相應(yīng)地，其金融保險(xiǎn)基金也分為存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金和證券與期貨投資保險(xiǎn)基金。但是20世紀(jì)80-90年代以來(lái)，隨著各國(guó)金融創(chuàng)新和監(jiān)管的放松，各類金融機(jī)構(gòu)的分工已經(jīng)逐漸模糊，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的邊界被金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)行為所突破，銀行業(yè)務(wù)與證券、保險(xiǎn)、期貨業(yè)務(wù)呈綜合化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)；一些大型金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始從事金融產(chǎn)品和服務(wù)的多元化經(jīng)營(yíng)，并發(fā)展成為金融集團(tuán)，使得按機(jī)構(gòu)分類設(shè)立存款、保險(xiǎn)、證券和期貨保險(xiǎn)基金與金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不相適應(yīng)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的金融保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)綜合性趨勢(shì)。

（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢(shì)，促使傳統(tǒng)的金融保險(xiǎn)基金由分類立法轉(zhuǎn)向綜合立法。近年來(lái)，金融創(chuàng)新的加劇使得傳統(tǒng)的提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)劃分界限變得越來(lái)越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產(chǎn)品”的概念涵蓋現(xiàn)有或?qū)?lái)出現(xiàn)的證券和衍生品，這為避免出現(xiàn)法律漏洞、大力保護(hù)金融商品投資者權(quán)益提供了極為重要的立法基礎(chǔ)，使金融綜合立法成為可能。例如，英國(guó)1986年10月頒布的《金融服務(wù)法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)化法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和金融監(jiān)管進(jìn)行重大改革。1999年美國(guó)通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》將金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到銀行、證券、保險(xiǎn)和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問(wèn)法》等法律，徹底將《證券交易法》進(jìn)行修改，將證券的定義擴(kuò)展為“金融商品”。1997年12月韓國(guó)政府通過(guò)了《建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法》，并依此成立了金融監(jiān)管委員會(huì)，并將過(guò)去由財(cái)政部和中央銀行行使的金融監(jiān)管職權(quán)移交到金融監(jiān)管委員會(huì)；而2007年韓國(guó)通過(guò)的《資本市場(chǎng)綜合法》整合了韓國(guó)大部分與資本市場(chǎng)有關(guān)的法律，將證券、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、期貨、信托統(tǒng)合為一。金融綜合性法律的構(gòu)建為金融保險(xiǎn)基金立法提出了要求，即制訂統(tǒng)一的綜合性《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)投資者保護(hù)法》。