本文作者：王東東 蔣北辰 張利霞 單位：石家莊經(jīng)濟學(xué)院

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國家體制的一個組成部分，其核心是權(quán)利與職能，其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)。基于此認識，對照當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進的形勢，發(fā)現(xiàn)我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題，也有經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題。

(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題

1．分工不明，責(zé)任不清，難以調(diào)動職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛，但對其管理的只是縣級政府，這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)，不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因為不曾建立有效的管理制度，機構(gòu)比較臃腫，機構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻社會，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責(zé)功能，部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事，財政撥款基本成為經(jīng)費的唯一來源，主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識，不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。

2．財政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負擔(dān)，我國2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債總額達到兩千多億，全國總共有五萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們平均負債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機構(gòu)、個人企業(yè)和個體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負擔(dān)沉重，一方面是由于單位在招人時，不是從超額編制單位選進人才，而是從下級機關(guān)招人，或是進行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現(xiàn)象，財政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面，是由于財政不能滿足財政人員的供養(yǎng)，財政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時主要是通過向人民群眾收取費用，但是由于改革的推進，向人民收取費用得到限制，一些收費被取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入缺乏穩(wěn)定的來源，償債能力降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)自然更加沉重。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不清

當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能，不知如何推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，不知如何促進農(nóng)民生活水平的進一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型，并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益，只注重當(dāng)前的利益。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只會完成做好上面下達的任務(wù)、指示，不懂得進行發(fā)展和規(guī)劃，不能夠正確履行其職能。

(二)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題

1．政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政府，實際上在設(shè)置管理職能時不能夠到位，并不能滿足發(fā)展需要，其中缺少很多元素。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問題，作為一級政府的鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處，只能通報上一級主管部門，由其派人來調(diào)查處理。往往在向上級部門匯報時，程序比較繁瑣，它需經(jīng)過審批才能下達命令、實施解決方案，工作效率非常低下，會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟發(fā)達，外來人口必然會增加，從而對該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機構(gòu)、教育水平、社會保障與治安以及環(huán)境保護方面就提出了更高的要求。而當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治安還不是很完善，公共服務(wù)與社會管理能力也存有不足，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴重被制約著。

2．機構(gòu)編制不能滿足管理對象的需求

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整，不具備自主權(quán)。縣政府在確定發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時，并不考慮外來人口的增加，只按本地的戶籍人口數(shù)確定，而往往外來居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝凇＿@使得發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，不能夠完成制定的管理目標(biāo)，但是他們又想完成任務(wù)，苦于人力不足，就只好聘用臨時雇員。這種方法治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。當(dāng)前，我國珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制數(shù)額嚴重不足，不能適應(yīng)當(dāng)前急速發(fā)展的經(jīng)濟需求，不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響，目前好多經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機會渺茫，總停留在原位，處于進退兩難境地。長此以往，這些在政府機關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發(fā)展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發(fā)展機會，致使人才在不斷流失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競爭力難以提高，甚至下降。

3．財稅體制不完善

雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度，但其只在縣級以上部門執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財政收入都得交到縣級政府，回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如，2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個億，但最后回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個億，回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬元。這對發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。

4．規(guī)劃建設(shè)還不全面，相對較落后

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的，由于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項目比較多，還比較復(fù)雜，造成了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能準(zhǔn)確定位，難以實施操控，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中，有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實際，不能保證產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。

二、完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

第一，詳細了解和認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國家的最基層政治權(quán)力中心，還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行完善時，最主要的是要將行政權(quán)力劃分開，規(guī)范到一個合理的空間，將國家、社會和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來，促使它們緊密聯(lián)系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時，要確保有完整的行政領(lǐng)域，有適度的人口規(guī)模，具備有序的管理層，能夠進行科學(xué)的職能定位，并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。只有這樣，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實得到完善。