本文作者：彭玲佳 單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院

一、行政立法的合理性和有效性有待增強

行政立法的大規(guī)模出現(xiàn)，是國家加強對市場干預(yù)的結(jié)果。在我國當(dāng)前社會處于轉(zhuǎn)型期的背景下，行政立法的合理性與有效性何在?市場失控是政府干預(yù)的前提。然而近年來，政府對市場大規(guī)模干預(yù)的缺陷越來越明顯，政府的“經(jīng)濟人”特征也顯現(xiàn)出前所未有的狀況。行政權(quán)力的尋租現(xiàn)象日益普遍。這些事實的發(fā)生，迫使人們反思現(xiàn)代社會中，行政立法有無合理性以及在多大程度上具有合理性。當(dāng)下世界范圍內(nèi)的立法問題已經(jīng)實現(xiàn)了話語轉(zhuǎn)換，變?yōu)椴涣⒎▎栴}的事實，表明了世界各國對行政立法合理性問題所作的努力。如果不首先明確政府是否應(yīng)該對市場干預(yù)，干預(yù)的范圍、程度及成本等問題，很難設(shè)想，行政立法對市場經(jīng)濟的形成有任何實質(zhì)性意義。市場并非萬能，政府干預(yù)也非萬能，這是福利國家存在一個世紀以后，人們對它理性思考的結(jié)論。在當(dāng)前我國，行政立法的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先兼顧公平”，然而我國社會中表現(xiàn)出更多的是社會公正問題。在很大程度上我國的行政立法與社會現(xiàn)實存在很大的差距，被稱為“兩張皮”。很多行政法規(guī)既解決不了問題，更不能得到實施，這是政府失敗在行政立法上的表現(xiàn)。在當(dāng)下語境中，行政立法的合理性已不再是不證自明的命題了。

二、行政立法與人大至上原則不相協(xié)調(diào)

行政大肆立法如何與人大至上原則相協(xié)調(diào)，如果不能協(xié)調(diào)，行政立法就會喪失民主合法性。在我國，全國人民代表大會是由全體人民代表組成，具有至高無上的權(quán)力。然而，“人大至上”原則正受到來自社會現(xiàn)實的威脅，首先是行政法規(guī)和規(guī)章在國家法律構(gòu)成中的壓倒人大立法的力量和法律生活中的重要性；其次是行政在沒有授權(quán)的情況下可依職權(quán)立法。在自主立法的情況下，如果法律空缺，那么現(xiàn)在的實踐是“根據(jù)憲法，在與法律不相抵觸的前提下進行立法。這種繞過法律進行自主立法的事實，在一定程度上架空了“人大至上”的權(quán)威。盡管新近頒布的《立法法》規(guī)定了人大保留的事項，以及對行政立法的監(jiān)督，但這種備案制度易流于形式，而且在我國沒有憲法解釋和違憲審查機制，這些監(jiān)督制度不可能實現(xiàn)設(shè)計者預(yù)期的目標(biāo)。

三、行政立法不能適應(yīng)行政管理的需要

盡管建國以來我國頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章，但由于現(xiàn)代社會行政管理事務(wù)的日益繁雜，且變化迅速，我國的行政立法遠遠跟不上實際需要，在許多領(lǐng)域還存在法律空白，給依法行政帶來困難，同時也給違法者以可乘之機、例如，由于我國沒有統(tǒng)—的《行政程序法》，有些法規(guī)規(guī)章中沒有最起碼的程序和時效要求，造成行政機關(guān)依任意程序行使權(quán)力，甚至玩弄程序為己斂財聚資，嚴重阻礙著依法行政的實現(xiàn)。由于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，在某些經(jīng)濟管理領(lǐng)域還存在以政策代法律的情況，這種狀況在短時期內(nèi)是在所難免的，但必須盡快改善，以適應(yīng)依法行政的需要。

四、行政立法的范圍和內(nèi)容極不明確

立法法的頒布，在—定程度上遏制了行政立法的失范與無序局面，但對行政立法的范圍與內(nèi)容規(guī)定不夠明確。在自主立法的情況下，立法法沒有明確國務(wù)院的職權(quán)范圍到底有多大，繼承了《憲法》第89條規(guī)定模糊的局限性，沒有明確哪些事項是行政不應(yīng)該干預(yù)的，從而完全有可能使政府對市場的不當(dāng)干預(yù)合法化、神圣化。在授權(quán)立法的情況下，立法法對授權(quán)范圍的規(guī)定過于概括，僅僅排除了少數(shù)幾種情況，對授權(quán)程序也沒作明確規(guī)定。這將導(dǎo)致人大立法功能的進一步疲軟，人大至上的權(quán)威受到威脅。

五、行政立法程序的公開度和參與度不夠

目前我國立法法對授權(quán)立法的程序沒作具體規(guī)定，對自主立法的程序基本上沒作變動，尚無統(tǒng)一的行政程序法，關(guān)于行政立法程序，所有的只是國務(wù)院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》和一些省市自行制定的地方政府規(guī)章的制定程序規(guī)則。據(jù)此，我國的行政立法程序大體是：規(guī)劃、起草、協(xié)商和協(xié)調(diào)、審查、通過、審批和備案、分布等。從總體上說，這些程序基本屬內(nèi)部程序，它的公開程度遠未達到現(xiàn)代行政法制的要求。從內(nèi)容上看，它主要涉及行政機關(guān)內(nèi)部在立法工作上的協(xié)調(diào)，基本上是協(xié)調(diào)行政機關(guān)內(nèi)部在立法上的相互關(guān)系，與行政機關(guān)外部無多大關(guān)系，沒有公布于民眾，更沒有征求利害相關(guān)人意見的程序要求。因此說，規(guī)范性文件多是行政機關(guān)單方面作出的決定，缺乏民主性。同時，在我國實踐中，行政立法的準備工作完全操之于行政機關(guān)，對于是否以及何時進行行政立法這樣的問題，公眾無法表達其意志，因此容易造成行政立法的不當(dāng)延誤。在行政立法的制定程序中，盡管立法法規(guī)定應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。但是，影響行政立法結(jié)果的往往是實力雄厚的企業(yè)和利益集團，一般公眾無法反映自己的利益。從而導(dǎo)致行政立法在利益整合時出現(xiàn)的不平衡。