本文作者：高艷 單位：中國海洋大學海洋發展研究院教授

一、行政執法的若干理論問題

伴隨著我國行政執法的實踐，相關理論建設也取得一定成就。筆者嘗試就其中幾個主要問題進行梳理，并在某些方面提出自己的理解。

（一）關于與行政執法有關的概念行政。

“行政”一詞早見于《史記•周紀》：“召公周公二相行政，號曰‘共和’。”〔1〕哈耶克提出，西方國家憲政的本質在于三權分立。即一般認為的立法、司法、行政權力的分立。〔2〕長期以來，人們從不同角度對行政一詞作了不同解釋。我國《現代漢語詞典》的解釋為“行使國家權力”的活動。〔3〕這個解釋比較簡明，但比較籠統?！稘h語大詞典》對行政的釋義有二：一為“執掌國家政權，管理國家事務”；二謂“機關、企業、團體等內部的管理工作”。在《行政法學》教材中解釋為：行政是指國家機關對國家與公共事務的決策、組織、管理和調控?！?〕這些解釋已比較具體了。執法。執法是法律實施的基本形式之一。在法理上，執法是指國家機關依照法定職權和程序執行法律的專門活動。國家機關包括司法機關和行政機關兩大系統?！?〕行政執法。由于對“行政”“、執法”各有不同的理解，因此對行政執法也有不同解釋。社會各界對行政執法涵義的認知，主要表現為以下三類：第一，在現實層次中，認為該行為是行政執法機關對執法對象進行監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式。行政執法對象一般表現為被動接受。因此，這種層次對行政執法的認知，從某種角度是一種行政執法機關的單方行為。第二，在行政法學角度的認知上，重點強調行政執法行為過程中，行政主體和相對人之間的法律意義上的“平等關系”，這個層次的理解強調的是兩者的互動關系。第三，在行政管理學角度上，則是放在社會整體環境里，認為是一種對社會整體調整、規范、管理的行為，重點強調其社會整體互動特征?！?〕海洋行政執法。通常指運用法律手段實施海洋管理。具體講，是指國家行政機關包括政府及其授權職能部門，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和權益等海洋事務執行法律的專門活動。海洋行政執法是國家行政機關具體行政行為主要表現形式之一?！?〕筆者認為，海洋行政執法是海洋行政機關及其人員貫徹法規和政策的全部活動或整個過程。其行為包括以下不同層次、不同階段的多方面的內容。

（二）關于行政執法的主體與客體行政主體

是一個重要的行政法學概念，被廣泛使用于法國、德國及日本等國的行政法學理論中。但各國在其實質內涵、責任歸屬、分權背景、使用目的等諸多方面都存在很大的差異。在法國，行政主體是指具有行政權能，并能負擔由于行使行政職權而引起的權利和義務的主體，它包括國家、大區、省、市、鎮和公務法人。在德國，行政主體是指在行政法上享有權利，承擔義務，具有統治權，并可設置機關以便行使，借此實現行政任務的組織體。在日本，行政主體是行政權的歸屬者。在我國，根據目前理論界的通說，是指依法享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此而產生的相應法律責任的組織。〔8〕海洋行政執法的主體。一般來說，依照法律規定或者經國務院、國務院授權的省級政府決定，或者由有行政處罰權的行政機關委托，對海洋行政事務享有行政執法權的機關及其公職人員，就是海洋行政執法的主體。但有的人也認為，海洋行政執法主體只有海洋行政主管部門，其他與海洋有關的部門只能稱其為涉海行政主管部門；涉海部門所管理的事項只能稱其為涉海事務，并非海洋事務。在我國，能夠成為海洋行政執法主體的途徑有兩個：一是根據法律規定依法產生或者獲得。即要獲得海洋行政執法權，必須要有法律根據。二是根據政府決定和行政機關委托獲得?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使。”第18條第1款規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”〔9〕基于這種認識，筆者認為，海洋行政執法主體應當包括國務院和沿海地區各級人民政府、海洋行政管理部門和涉海行政管理部門及其海上執法隊伍。這些海洋行政執法主體歸納起來有三類：第一，國務院和沿海地方各級人民政府。第二，國務院有關部門和沿海地方各級人民政府的有關職能部門。第三，由國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定的行政機關和行政機關在其權限內委托的符合法定條件的事業組織。那種認為海洋行政執法主體只有海洋行政主管部門的看法，不僅不符合實際，不利于調動有關行政部門的積極性和充分發揮各有關行政部門的作用，而且有悖法律規定?！?0〕所謂執法的客體，即執法行為所要調整的對象。海洋行政執法的客體可以分為三類：（1）組織和個人進行的海上活動。（2）相關組織和個人的海岸涉?；顒印＃?）海洋行政管理機關及其工作人員的管理活動。

（三）關于綜合行政執法

1.綜合行政執法的含義

從語源考察，這一概念首次出現在國務院法制辦給北京市城市管理部門的改革復函中。學界對綜合行政執法的內涵進行了長期深入的研究，其理論歸納也比較多。有代表性的是以下三種：（1）認為是指“一個行政機關或法定組織通過一定的法律程序，集中行使有關幾個行政機關的行政檢查權和行政處罰權的一種行政執法體制”〔11〕，即職權合一。（2）認為是“由依法成立或依法授權的一個行政機關行使有兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度”〔12〕，即主體合一。（3）認為是“指在行政執法過程中，當行政事態所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的有機的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動”〔13〕，即調整合一。筆者認為，以上觀點都是正確的。即綜合行政執法是執法機關的綜合和執法權力的綜合，或者說是執法主體的重組和執法權的調整。某種意義上說，綜合行政執法是從聯合執法的不斷修正發展起來的，但是，綜合行政執法不同于聯合執法。筆者認為，聯合執法僅僅是幾個主體在一起活動而已，往往是臨時性或隨機性的，沒有發生幾個主體或幾種職權的綜合，不具備綜合行政執法的要件。