本文作者：林靈芝 單位：浙江省溫州市甌海區(qū)人民檢察院

檢察機關(guān)作為行政執(zhí)法行為的監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督機制具有其他監(jiān)督機制所不具備的監(jiān)督優(yōu)越性。目前對行政權(quán)力的監(jiān)督方式主要是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的自我監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督和社會輿論的監(jiān)督。權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督具有宏觀性和廣泛性，同時其除了監(jiān)督行政機關(guān)以外，還要監(jiān)督其他國家機關(guān)，因而缺乏針對性；行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督如行政復(fù)議也存在著自我約束的力量有限，如行政監(jiān)察、權(quán)利的權(quán)能分離、垂直管理“、收支兩條線”等問題，很難觸及根本和要害。內(nèi)部監(jiān)督方式中的行政復(fù)議以及審計也是如此，行政機關(guān)既是運動員又是裁判，很難做到對自身的監(jiān)督不偏私。司法機關(guān)對行政機關(guān)的主要監(jiān)督方式是行政訴訟，這種方式具有時間長、見效慢的特點，行政管理相對人對于裁判結(jié)果鮮有滿意的。輿論監(jiān)督由于缺乏強制力的保證，充其量也只是一種軟性的監(jiān)督，行政機關(guān)往往會采取拖延或者其他手段以抵消輿論壓力。一言以蔽之，檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督是一種對等力量的外部監(jiān)督，對行政權(quán)的不正當(dāng)干預(yù)具有較強的抵抗能力，同時也具有一定的強制力與針對性，在理論上這種監(jiān)督方式應(yīng)較其他監(jiān)督方式具有不可比擬的優(yōu)越性。

現(xiàn)有的關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法，對于位階高的法律規(guī)定得過于粗略，其他一些法律性文件位階較低，行政機關(guān)對于位階較低的法律采取忽略的態(tài)度，具體而言即對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督除憲法原則規(guī)定的檢察監(jiān)督權(quán)和其他法律規(guī)定的檢察機關(guān)的自偵部門享有對涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法工作人員可進行立案偵查等刑事法律監(jiān)督手段外，對采取刑事監(jiān)督之外的其他監(jiān)督手段法律規(guī)定缺失。因此對行政執(zhí)法監(jiān)督的立法趨勢應(yīng)該是在原有立法的基礎(chǔ)上更加明確化、更加精細化，明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，確立檢察建議效力、民事行政公訴權(quán)，使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督得到切實的法律保障。

由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有專業(yè)性與針對性，而原有檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門中負責(zé)此項業(yè)務(wù)的有反瀆職侵權(quán)、民事行政檢察、控告申訴等不同的部門，這些科室原已負擔(dān)一定的檢察職能，搞行政執(zhí)法監(jiān)督成了兼職，另外由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督本身對于辦案人員的專業(yè)素質(zhì)要求很高，臨時、兼職性質(zhì)已經(jīng)很難適應(yīng)對行政執(zhí)法行為實施檢察監(jiān)督的辦案需求，因此有必要在檢察機關(guān)內(nèi)部專設(shè)部門來負責(zé)這項工作。一些地方對于這方面有過有益的嘗試，如2006年9月河南省鄧州市檢察院在報請鄧州市人大及鄧州市委批準后成立了“鄧州市人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室”，明確該辦公室的主要職責(zé)范圍是：依法受理和查處人民群眾和國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位以及其他組織控告、檢舉的行政執(zhí)法違法案件；依法受理和初步審查行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件；協(xié)調(diào)行政和刑事執(zhí)法的銜接工作；積極做好行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪預(yù)防工作；做好國家權(quán)力機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)批轉(zhuǎn)和交辦的其他工作。該做法尤為值得肯定，但在這之后關(guān)于設(shè)立專門機構(gòu)或辦事部門從事行政執(zhí)法監(jiān)督的做法似乎戛然而止，關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的探索止步不前。

檢察機關(guān)即人民檢察是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，有提出檢察建議的權(quán)利，檢察建議作為檢察監(jiān)督的方式有法律支持。但是，目前法律對檢察建議的具體應(yīng)用及其效力的規(guī)定比較模糊甚至空缺。由于缺乏剛性，在實踐中檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，受監(jiān)督單位的態(tài)度不積極、表面應(yīng)付不落實，使得檢察建議不能產(chǎn)生實際的效果。因此，應(yīng)當(dāng)在立法上賦予檢察建議執(zhí)行效力一定的剛性，特別是被建議單位回復(fù)的效力和啟動審查的程序效力。當(dāng)前我國提起行政訴訟的原告資格僅局限于認為受到具體行政行為侵犯合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。當(dāng)行政行為侵害國家和公共利益時，行政訴訟作為一種救濟方式，對此難有作為。因此，為遏制日趨嚴重的公共利益損害及行政權(quán)的濫用，就應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)提起公益行政訴訟權(quán)。“現(xiàn)在人們頭腦中‘起訴權(quán)’這個概念的應(yīng)用范圍要比以前廣得多了，它可以適用于任何一個不是由于好事，而且代表一般公眾利益來法院起訴的人”為此，建議修改人民檢察院組織法與行政訴訟法，確立檢察行政公訴權(quán)。這樣，使檢察權(quán)與審判權(quán)相結(jié)合以制約行政權(quán)，符合效率原則。當(dāng)然，確立這一制度并非首創(chuàng)，而是有很多立法案例可以借鑒，如法國、德國、英美、韓國等國都是有例可循的。行政公益訴訟權(quán)如能被確立那將是具有歷史性的時刻，將意味著檢察機關(guān)可直接對行政執(zhí)法行為進行司法干預(yù)，切實保護國家和社會的利益。

具體而言，如檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，勢必涉及維護消費者權(quán)益、土地管理、稅收、國有資產(chǎn)管理等，包括這些，而不限于此，由于行政行為數(shù)量非常龐雜，對任何行政行為進行全程監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實的。監(jiān)督范圍過大影響效率，監(jiān)督范圍過小，檢察監(jiān)督會失效。檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)符合效率與比例原則，作為一種權(quán)力，檢察權(quán)應(yīng)保持必要的謙抑和克制。這種謙抑和克制表現(xiàn)在其對行政監(jiān)督的范圍和手段的限定上。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)，運用法律規(guī)定的手段，對法律實施情況進行的具有法律效力的監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)源自國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會的授權(quán)，監(jiān)督范圍、手段、程序、效力均需有法律明確的規(guī)定。理論上行政機關(guān)作為法律的執(zhí)行機關(guān)，其實施的所有行政行為都需納入監(jiān)督的范圍。但除了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督外，還有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督。它們在對行政權(quán)的監(jiān)督中都發(fā)揮著重要作用，所以檢察機關(guān)不需要監(jiān)督所有的行政行為。因此，有學(xué)者建議監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于國家利益和社會公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部門保護主義的行政行為和不作為案件；造成環(huán)境嚴重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。筆者對此比較贊同。