本文作者：劉先長 譚貴初 單位：德宏師范高等專科學(xué)校法政系 榮華教育辦

監(jiān)督法制及其它方面的問題

對政府權(quán)力進(jìn)行制約的廉政法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。在廉政立法方面,法律法規(guī)的制定尚不完善,主要是廉政立法體系還不完善,其規(guī)定帶有應(yīng)急性、政策性的特點(diǎn),如政府經(jīng)商辦企業(yè)有后患時(shí),才出臺有關(guān)規(guī)定。廉政行為準(zhǔn)則大多也是一些不具有法律效力的道德教育和黨內(nèi)文件,像文件中的“不許”、“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”之類的原則規(guī)定,缺乏實(shí)施的可操作性,對違反了之后應(yīng)如何處置沒有做出相應(yīng)具體的規(guī)定。這種規(guī)定不是以國家法律的形式來起制約作用,很難對官員的行為起到嚴(yán)格的制約作用。由于立法不完備,廉政立法缺乏總體的法律指導(dǎo),使許多腐敗分子有機(jī)可乘,逃脫制裁。例如,中國廉政法律體系中一直缺少“財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法”和關(guān)于吃、請、受、禮的明確規(guī)定,這導(dǎo)致了許多隱形腐敗猖獗:有的政府人員擁有的私人財(cái)產(chǎn)與其正常收入明顯不符,但因沒有國外的“私人財(cái)產(chǎn)說不清不行”的法律規(guī)定而無法確認(rèn)其腐敗行為。中國到現(xiàn)在還沒有一部《監(jiān)督法》,也沒有正式的《反貪污賄賂法》和《國家公職人員財(cái)產(chǎn)申請法》。

司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督較薄弱。司法監(jiān)督的優(yōu)越性在于其嚴(yán)格、公開的司法程序,使監(jiān)督具有權(quán)威性。因此,司法監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督方式之一。但是,目前我國司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督還是顯得比較薄弱。就法律來講,雖然《行政訴訟法》的頒布實(shí)施對法院依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起了十分重要的作用。但是由于法院對具體行政行為的審查僅限于合法性方面,且又奉行不告不理的原則。截至2000年6月,全國各地法院共受理一審行政案件557877件,行政訴訟受案范圍不斷依法拓寬,案件類型達(dá)50余種,幾乎涉及所有行政管理部門的各類執(zhí)法行為,從案件處理的情況看,基本上保證了司法的公正性,原告勝訴率約占結(jié)案數(shù)的40%。總的來看,“民告官”的行政訴訟制度在不斷排除各種干擾中步履維艱地前進(jìn)著,成績不可低估。而行政執(zhí)法中往往問題較多的恰恰在于自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使,對此法院除了對行政處罰顯失公正的行為可以判決變更外,更多的卻是無能為力,對于我國專門執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院來講,因其監(jiān)督對象的不清,大大制約了其作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督功能的發(fā)揮。憲法規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),賦予檢察機(jī)關(guān)對任何執(zhí)法主體的執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,但是在實(shí)踐中檢察院除了對公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動可以依照法律規(guī)定進(jìn)行有關(guān)的法律監(jiān)督外,對面廣量多的行政執(zhí)法活動難以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。

傳統(tǒng)行政文化對執(zhí)法監(jiān)督的不利影響。在我國行政實(shí)踐活動基礎(chǔ)上積淀而形成的行政文化,有著豐富的內(nèi)涵與鮮明的特點(diǎn),比如重人治,輕法治,特權(quán)觀念,世襲觀念,官本位觀念,嚴(yán)格的等級制等等。這些行政文化在歷史中起過一定的積極作用,但已不符合現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟(jì)與民主政治的要求,并與行政民主原則和行政效率原則相悖。另一方面,中國是一個(gè)禮儀之邦,講究“和為貴”一團(tuán)和氣,皆大歡喜被認(rèn)為是最好的結(jié)局,在這種觀念的影響下,中國人非常講情面,愛面子,不愿得罪人,認(rèn)為多一事不如少一事等等。在一項(xiàng)調(diào)查中,對于“人情大于法”認(rèn)為是個(gè)別現(xiàn)象的有30人,占4•84%;認(rèn)為是少數(shù)的有66人,占10•65%;認(rèn)為只部分的有191人,占30•81%;認(rèn)為一半有67人,占10•81%;認(rèn)為大多數(shù)的有261人,占490%,可見人情風(fēng)已成為影響行政執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)主要因素。

對策與思考

強(qiáng)化執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)力,形成外部監(jiān)督的整合和權(quán)威。

加強(qiáng)黨對政府的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,必須堅(jiān)持其對國家生活的領(lǐng)導(dǎo),也包括黨對國家行政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,黨對國家行政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的方式主要有:制定正確的路線、方針、政策,并通過黨的各級組織對各級政府及其部門實(shí)施黨的路線、方針、政策和國家法律的過程進(jìn)行監(jiān)督;推薦優(yōu)秀干部擔(dān)任政府重要職務(wù)來實(shí)現(xiàn)黨對政府工作的監(jiān)督;最主要的是通過黨的各級紀(jì)律檢查委員會審查和處理行政機(jī)關(guān)工作人員違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為,監(jiān)督政府公職人員依法行政。

改進(jìn)和健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。(1)借鑒瑞典等國的經(jīng)驗(yàn),設(shè)立我國的人大監(jiān)督專員制度。在國外,不少國家的議會也推行議會監(jiān)督專員制度。該制度源于19世紀(jì)初期的瑞典,后傳入北歐國家。二戰(zhàn)結(jié)束后相繼被西歐、英聯(lián)邦各國、美國的若干州、甚至亞洲的日本等吸收效仿。如以瑞典和英國為代表的許多國家,其議會內(nèi)部都設(shè)置了議會監(jiān)察專員,監(jiān)督對象主要是政府業(yè)務(wù)類官員和其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的工作人員。雖然建立該機(jī)構(gòu)的最初目的是為了監(jiān)督法律執(zhí)行,限制國家行政、司法機(jī)關(guān)工作人員不合法、不公正的行為,但由于它分別受理一切控告國家機(jī)關(guān)包括軍事機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案,并有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、制約公權(quán)濫用,在救濟(jì)和維護(hù)公民權(quán)益方面,可謂功不可沒。現(xiàn)在,各種類型的監(jiān)督專員制度已經(jīng)分布于世界各國,據(jù)統(tǒng)計(jì)已有70多個(gè)國家和地區(qū)建立了議會監(jiān)督專員制度,僅國際監(jiān)督專員協(xié)會就有50多個(gè)國家成員。(2)設(shè)立專門的行政執(zhí)法稽查特派員制度。行政執(zhí)法稽查特派員由各級政府提名的人大代表并由同級人大及其常委會通過的人員組成;由省派往地區(qū),由地區(qū)派往縣,由縣派往鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級行政執(zhí)法稽查特派員組成的行政執(zhí)法稽查特派員委員會作為本級人大的專門委員會,直接對本級人大常委會負(fù)責(zé);該委員會的地位可適當(dāng)高于其他專門委員會,享有人、財(cái)、物配置的優(yōu)先權(quán)和議事的優(yōu)先權(quán)。各級特派員有人、財(cái)、物等配置的優(yōu)先權(quán)和議事的優(yōu)先權(quán)。各級特派員在人、財(cái)、物等方面享有相對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由獨(dú)立權(quán),接受同級人大常委會和上級稽查特派員的雙重領(lǐng)導(dǎo),在雙重領(lǐng)導(dǎo)管轄出現(xiàn)沖突時(shí)由上級人大裁決;在派駐地享有對行政執(zhí)法具體活動、財(cái)務(wù)管理、人事變動等方面重大事情的知情權(quán)和聽證權(quán),對重大行政執(zhí)法違法行為及時(shí)報(bào)請同級行政執(zhí)法稽查特派員委員會予以審查監(jiān)督。這一制度不僅可以改變以前人大各部門分兵把守降低了人大整體監(jiān)督效能的情況,而且大大降低了人大行政執(zhí)法監(jiān)督的社會成本。

借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn),加快廉政法律的建設(shè)。歐美一些國家在刑法、民法中均規(guī)定了嚴(yán)厲打擊和處理行賄受賄、貪污盜竊、失職、瀆職的措施,并且將公務(wù)員兼職受禮、財(cái)產(chǎn)異常變動、配偶和親屬接收利益贈予、從事與公職不相宜的活動、侵占公有財(cái)產(chǎn)和他人財(cái)產(chǎn)、影響政府工作效能等違規(guī)違法事項(xiàng)的裁處均用準(zhǔn)則、條例、法規(guī)等形式確立下來頒布下去。如美國的廉政立法還具有兩個(gè)明顯的特點(diǎn):一是細(xì)密。立法對事項(xiàng)規(guī)定得非常具體,使每個(gè)公職人員都能“對號入座”,可操作性和適用性很強(qiáng),實(shí)踐中也容易落到實(shí)處。二是周全。美國的聯(lián)邦和州兩套立法系統(tǒng)都非常重視用法律來規(guī)范公職人員的行為,行事時(shí)都有法可依、于法有據(jù)。“僅聯(lián)邦制定的公職人員行為規(guī)則就達(dá)4萬多項(xiàng),對政府官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)及乘坐公車、吃請受禮等都作了具體規(guī)定。”我國必須從實(shí)際出發(fā),借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn),制定《舉報(bào)法》,把舉報(bào)的受理、舉報(bào)線索的處理、受理舉報(bào)部門的權(quán)利義務(wù)、舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)及對舉報(bào)人的保護(hù)獎勵等作出明確規(guī)定;制定《監(jiān)督法》,從監(jiān)督體系、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段、操作程序等方面,對公務(wù)員執(zhí)法行為全面監(jiān)督;制定統(tǒng)一的國家《行政程序法》,建立完善的行政聽證、表明身份、順序、公開說明理由、卷宗閱覽、時(shí)限、回避、代理、緊急處理、委托、審執(zhí)分離、聯(lián)合決定、復(fù)議、司法、審查以及行政協(xié)助制度。