本文作者：白燕茹 單位：山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的必要性和可行性分析

環(huán)保法明確規(guī)定縣級(jí)以上的地方政府才有環(huán)境監(jiān)管權(quán)，將環(huán)境監(jiān)管職責(zé)定位在縣級(jí)以上人民政府的環(huán)保等主管部門(mén)，對(duì)于縣級(jí)以下人民政府及其有關(guān)行政主管部門(mén)是否承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)沒(méi)有作出規(guī)定。法律規(guī)范缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中即使有些時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)意識(shí)到自身環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，但是也會(huì)因?yàn)閳?zhí)法的合法性依據(jù)缺失導(dǎo)致他們的執(zhí)法熱情不高。其次，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全。目前，多數(shù)地方縣級(jí)以下政府基本沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)管理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)僅僅在縣一級(jí)地方政府中設(shè)置。雖然作為“綜合管理部門(mén)”的縣級(jí)環(huán)保局對(duì)環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行綜合管理，但是對(duì)農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)環(huán)境管理涉及的不多，尤其是目前的縣環(huán)保局由于各種原因幾乎不能檢測(cè)到由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超標(biāo)排污、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁等產(chǎn)生的各種環(huán)境污染問(wèn)題。最后，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的政府人員認(rèn)識(shí)層面，基層干部重視不足。縣一級(jí)甚至是鄉(xiāng)一級(jí)人民政府是主管農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任政府。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于這些地方政府的不少基層干部薄弱的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和法制觀念，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作一直沒(méi)有被列在重要的議事日程里。招商引資時(shí)，為了吸引投資而忽視環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，造成引進(jìn)項(xiàng)目的同時(shí)附帶了污染源，同時(shí)在日常的生產(chǎn)、生活方面忽略了指導(dǎo)農(nóng)民對(duì)所產(chǎn)生的污染采取相應(yīng)的措施加以防范。事后當(dāng)農(nóng)民向基層干部反映農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)行為問(wèn)題時(shí)，不作為行為常見(jiàn)，不能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境維權(quán)履行職責(zé)和義務(wù)。［１］

最近幾年來(lái)，頻發(fā)的農(nóng)村環(huán)境群體性事件令人擔(dān)憂，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題指的是因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的農(nóng)村群體性事件。比如，２０１２年１０月下旬寧波的Ｐｘ項(xiàng)目引發(fā)的上百名村民上訪案件。［２］農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生的深層次原因是農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中參與權(quán)的缺失。目前，我國(guó)有關(guān)環(huán)境立法對(duì)公眾參與制度的規(guī)定，形式上大多采取的是以政府為主導(dǎo)的自上而下的形式；內(nèi)容上由于法律條款規(guī)定過(guò)于原則抽象，可操作性不強(qiáng)；過(guò)程上忽略事前的監(jiān)督，側(cè)重于事后的監(jiān)督。一言以蔽之，目前的這種公眾參與的方式缺乏一定的自主性、可行性和持續(xù)性。公眾實(shí)際上幾乎對(duì)參與的事項(xiàng)和程序都沒(méi)有自主權(quán)，是受主管的行政部門(mén)的態(tài)度決定的參與。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府在某種程度上已經(jīng)直接管制了民間環(huán)保力量的自我組織，地方政府的強(qiáng)勢(shì)控制，使公眾在環(huán)境保護(hù)方面的參與形同虛設(shè)。關(guān)于農(nóng)村環(huán)境的公眾參與也適用一般環(huán)境法律規(guī)范的規(guī)定，所以農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理的參與中也存在這樣的問(wèn)題。

農(nóng)民對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益價(jià)值的一項(xiàng)重要保證。農(nóng)村環(huán)境治理中吸收農(nóng)民參與進(jìn)來(lái)可以很好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，在作出決策等事項(xiàng)時(shí)可以提高可行性、科學(xué)性，從源頭上預(yù)防，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益價(jià)值的一個(gè)重要途徑。同時(shí)，農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的一項(xiàng)重要保障，農(nóng)民的這種參與可以充分實(shí)現(xiàn)其作為農(nóng)村環(huán)境利益的主體對(duì)其自我利益的一種表達(dá)。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政立法、行政決策、行政執(zhí)法和監(jiān)督救濟(jì)中，允許農(nóng)民參與，農(nóng)民就可以與其他環(huán)境權(quán)益主體一樣享受公平的待遇，充分表達(dá)和維護(hù)他們的環(huán)境權(quán)益訴求，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的價(jià)值追求。

薩克斯的“公共信托理論”告訴我們，作為公民，我們?nèi)巳硕枷碛协h(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是屬于每個(gè)人的，而政府只是接受公眾委托保護(hù)環(huán)境，并且有保護(hù)公民享有環(huán)境權(quán)的義務(wù)。［３］從狹義的環(huán)境權(quán)角度來(lái)講，我國(guó)憲法沒(méi)有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。但是我國(guó)憲法第２６條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”第９條第２款規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”依此可以推斷出，憲法是保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)的，這是以國(guó)家義務(wù)的形式，確認(rèn)了公民的環(huán)境權(quán)，可以理解為環(huán)境權(quán)是憲法確定的公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。作為基本人權(quán)的環(huán)境權(quán)是指公民享有在無(wú)污染無(wú)破壞的環(huán)境中生存并且利用環(huán)境資源的權(quán)利，具體包括對(duì)環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利。［４］作為普通公民一部分的農(nóng)民當(dāng)然享有環(huán)境利益訴求，具有參與農(nóng)村環(huán)境管理的權(quán)利。所以，作為環(huán)境利益訴求的主體，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境的參與治理可以合理地利用并保護(hù)農(nóng)村的環(huán)境資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的參與權(quán)利。

農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理，是農(nóng)民與地方政府進(jìn)行合作治理，實(shí)施參與式行政。國(guó)家環(huán)保總局制定的于２００６年施行的《環(huán)評(píng)公眾參與辦法》，雖然僅僅是效力較低的部門(mén)規(guī)章，但是也為公眾提供了參與環(huán)境保護(hù)的法律平臺(tái)。根據(jù)該規(guī)章的制定，有兩方面的要求：一是政府的環(huán)保政策、地方規(guī)劃和地方立法的制定，必須要有公眾參與；二是涉及到引進(jìn)可能對(duì)居民利益造成影響的項(xiàng)目時(shí)，必須有公眾參與。這個(gè)公眾參與適用在農(nóng)村環(huán)境治理中，就是要求地方政府在制定農(nóng)村環(huán)境法律治理的規(guī)范性文件時(shí)和在涉及到引進(jìn)可能對(duì)村民利益造成影響的項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該允許農(nóng)民參與。農(nóng)民參與的一個(gè)大的阻礙就是政府信息公開(kāi)機(jī)制不健全，農(nóng)民參與環(huán)境治理必須以掌握相應(yīng)信息為前提。信息公開(kāi)機(jī)制的逐步建立完善是農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的前提，它為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理提供了信息保證。

２００８年５月實(shí)施的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和國(guó)務(wù)院環(huán)保局的部門(mén)規(guī)章《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》均為農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理提供了信息保證。它要求主管環(huán)境保護(hù)的地方政府部門(mén)或者環(huán)保部門(mén)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)，明確規(guī)定了公開(kāi)的范圍和方式、程序等。這種信息公開(kāi)應(yīng)用在農(nóng)村環(huán)境治理中，就是讓農(nóng)民了解農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染事件、排污費(fèi)的征收與使用等信息，以期通過(guò)信息的公開(kāi)讓農(nóng)民了解自己所在村區(qū)的環(huán)境狀況。同時(shí)，農(nóng)民也可以依法申請(qǐng)相關(guān)部門(mén)公開(kāi)。農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理是農(nóng)村民主制度的內(nèi)在要求。以尊重多數(shù)人為原則的民主，體現(xiàn)在社會(huì)管理體制中是要求社會(huì)中的公眾基本上可以直接或間接的方式影響本組織最終的決定。［５］在社會(huì)前進(jìn)的潮流中，農(nóng)村的民主制度建設(shè)相比之前也有了較大的發(fā)展。最有利的證據(jù)是為了保障農(nóng)村地區(qū)民主制度的實(shí)施，村民自治制度在我國(guó)憲法中被直接確立。《憲法》第２條：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”《憲法》第１１１條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”根據(jù)憲法的規(guī)定，具有自治性組織的村委會(huì)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)民主的組織保障。村委會(huì)以村民自愿為基礎(chǔ)，通過(guò)自我管理、自我服務(wù)、自我教育等各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自治。農(nóng)民可以自己的意愿通過(guò)村委會(huì)對(duì)包括農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)的社會(huì)事務(wù)和文化事務(wù)進(jìn)行管理。