作者：呂 丹1，王 鈺2     單位：1. 南京大學(xué) 公共管理學(xué)院; 2. 東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院

大連市土地財政擴張的根本原因———連鎖收益下“公共人”的“經(jīng)濟人”行為偏向

作為執(zhí)行中央政府行政職能和管理本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的地方政府，其是直接面對社會公眾進行各種管理活動和經(jīng)濟行為的市場主體，是與人民聯(lián)系最為密切、行為效果對人民直接產(chǎn)生影響的政府層級。地方政府都是由個人組成的，政府所謂的集體決策最終也是由特定個人做出的，而人不會因從政就改變其“經(jīng)濟人”本質(zhì)，并且在我國目前的社會生活狀態(tài)下，多數(shù)人從政也只是將其作為一種謀生的手段。因此，地方政府作為“公共人”，其在行為選擇的過程中難免會受到“經(jīng)濟人”本質(zhì)的影響，對包括名譽、地位、社會資源和個人發(fā)展前景等在內(nèi)的自身利益進行追逐，從而表現(xiàn)出有損公共利益的行為取向。特別是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期，我國地方政府在經(jīng)濟社會管理活動中普遍存在著的“雙重委托利益關(guān)系不對稱、權(quán)力與責(zé)任不對稱、激勵與努力不對稱以及信息不對稱等問題”［1］，更是不斷誘發(fā)并強化著地方政府的“經(jīng)濟人”行為偏向，導(dǎo)致各種爭權(quán)逐利、機會主義等違背公共利益的行為。

當(dāng)作為“公共人”的地方政府具有了“經(jīng)濟人”的行為偏向時，土地財政的強大連鎖性收益必然會成為其追逐的焦點，成為各級地方政府不斷擴張土地財政的強大動力。對于土地財政的收益，其主要包括各種收入收益以及土地市場發(fā)展引起的其他產(chǎn)業(yè)興起的連鎖收益。一般說來，當(dāng)房地產(chǎn)市場繁榮時，地方政府的土地財政行為能夠帶來更多的收益，這主要是由于房地產(chǎn)市場繁榮導(dǎo)致了土地市場出讓價格的上漲并增強了地方招商引資的優(yōu)勢。因此，在“經(jīng)濟人”的行為偏向下，地方政府在房地產(chǎn)市場繁榮時必然會加大其土地經(jīng)營力度，擴大土地出讓規(guī)模。

大連市近年來土地出讓面積的變化情況也反映出了這一點。由此，我們不難得出以下結(jié)論:在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期，“公共人”的“經(jīng)濟人”行為偏向不斷促使各級地方政府做出有利于自身利益的行為選擇，而土地財政能夠帶來強大連鎖收益的屬性就成為了其追逐的焦點，成為各級地方政府不斷擴張土地財政的強大動力。

大連市土地財政的綜合經(jīng)濟影響評價

目前，理論界對于土地財政的爭議主要集中在其對于經(jīng)濟發(fā)展的積極作用與消極影響之間的對比和權(quán)衡，而矛盾也主要集中在其對經(jīng)濟增長的貢獻水平，及其對經(jīng)濟發(fā)展的重要影響因素———房地產(chǎn)價格的過度上漲而引發(fā)的經(jīng)濟問題和社會矛盾的消極意義。因此，本文就著重從大連市的土地財政對經(jīng)濟增長和房地產(chǎn)價格所產(chǎn)生的經(jīng)濟影響進行深入的實證分析，藉此探尋對土地財政的根本性改革和淡出路徑。

1.土地財政與經(jīng)濟增長

本文選取大連市2000—2009年的樣本數(shù)據(jù)，借助Barro［2］、Davoodi和Zou［3］等的內(nèi)生經(jīng)濟增長理論及其相應(yīng)函數(shù)模型的建立來對此問題進行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等認(rèn)為，影響人均產(chǎn)出的因素主要有兩個，它們分別是人均公共支出g和人均資本數(shù)量k。因此，根據(jù)Barro等的研究，描述內(nèi)生增長的生產(chǎn)函數(shù)就應(yīng)該包括三個變量，即人均產(chǎn)出y、人均公共支出g和人均資本數(shù)量k，其相應(yīng)的函數(shù)關(guān)系就可以描述為:y=f(g，k)(1)而根據(jù)我國當(dāng)前的實際情況，地方政府公共支出的來源主要就是一般預(yù)算收入和以土地出讓收入為主的預(yù)算基金收入。鑒于數(shù)據(jù)的可獲取性和可比性，本文就用地方一般預(yù)算收入和土地出讓收入作為地方公共支出的來源，用它們兩者之和表示公共收入的總額。同時，為了突出反映土地財政對經(jīng)濟增長的作用，本文還將這些收入總和分為土地財政收入和扣除已列入土地財政收入的相關(guān)土地類稅收后的一般預(yù)算收入兩大部分。如此，經(jīng)過調(diào)整的上述內(nèi)生經(jīng)濟增長函數(shù)關(guān)系就可以表示為:y=f(p，d，k)(2)其中，y表示人均產(chǎn)出，p表示一般預(yù)算收入扣除土地類相關(guān)稅收后的人均數(shù)額，d表示人均土地財政收入，k表示人均資本數(shù)量。本文以大連市2000—2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)來分析土地財政對其地方經(jīng)濟增長的影響效果及影響程度。在實際的實證過程中，本文采用C－D生產(chǎn)函數(shù)形式來表示三者之間的明確模型關(guān)系，即:y=Apαdβkγ(3)由于該模型為非線性形式，為了便于分析將模型兩側(cè)取對數(shù)，轉(zhuǎn)化成線性形式:Lny=LnA+αLnp+βLnd+γLnk(4)模型中的人均產(chǎn)出y用人均地區(qū)生產(chǎn)總值表示，人均資本數(shù)量k則用人均固定資產(chǎn)投資表示。同時，為了消除價格的影響，本文對模型中的所有數(shù)據(jù)都以GDP平減指數(shù)進行了調(diào)整。運用SPSS軟件，對模型進行估計，得到輸出結(jié)果如表4所示。在輸出的回歸結(jié)果中我們可以看出，該模型調(diào)整后的擬合優(yōu)度系數(shù)達到了99.5%，模型整體的顯著性P值接近于零，三個變量也均通過了顯著性檢驗，說明模型的設(shè)定是比較合理且有效的。將估計的回歸系數(shù)帶入模型的原指數(shù)表達式，則可得設(shè)定模型的完整表達式:y=e5.289p0.305d0.075k0.236(5)根據(jù)該式，我們可以計算出大連市土地財政對其經(jīng)濟增長的貢獻系數(shù)Rd:Rd=0.075/(0.305+0.075+0.236)×100%=12.18%(6)通過上面的實證分析，我們不難看出，與理論判斷的結(jié)果一樣，土地財政對大連市近年來的經(jīng)濟高速增長做出了較大貢獻，是推動地方經(jīng)濟增長的重要力量。因此，我們對于土地財政的改革，只能采取漸進式的方式，在繼續(xù)保留土地財政對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用的同時，逐漸改變經(jīng)濟增長的方式和支撐點，利用政策創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化來逐步改變土地財政的表現(xiàn)形式和規(guī)模。

2.地方土地財政價格效應(yīng)

首先，我們需要就地方政府供地策略下的動機和行為構(gòu)造指標(biāo)以進行定量測度。本文在實證過程中，借鑒鄭思齊和師展［4］在研究該問題時構(gòu)造的兩個間接變量來表征地方政府的供地行為，它們分別是“協(xié)議出讓量在土地出讓總量中所占的比重”(記為XY)以及“土地出讓金相當(dāng)于地方一般預(yù)算內(nèi)收入的比重”(記為XD)。在這兩個變量中，前者用以表征地方政府對招商引資的需求程度，該變量值越大，表明地方越傾向于低價出讓工業(yè)用地，因此也就越有通過抬高居住用地出讓價格來彌補出讓金損失的動力;后者用以表征地方政府對土地出讓金的依賴程度，該變量值越大，表明地方越依賴土地出讓金來彌補財政缺口，同樣也就越有抬高居住用地價格的動力。