順治、康熙年間施行的食鹽運銷制度到雍正元年（1723）被徹底改變，《欽定大清會典則例》載“雍正元年，覆準(zhǔn)將鹽院衙門各官及商人盡行裁革。”[4]卷45,戶部•鹽法上廢除鹽官和商人后，福建鹽政該如何運作？食鹽如何運銷？負(fù)責(zé)此次福建鹽政整頓，主張廢鹽官、鹽商的閩浙總督覺羅滿保和福建巡撫黃國材在其奏疏中提出了相關(guān)設(shè)想，即：裁撤鹽衙門各員，禁止鹽商行鹽，廢除各衙門陋規(guī)。鹽課九萬四百兩及捐納銅銀、河工之銀一萬二千五百兩，共計十萬二千九百余兩，即照廣東瓊州府向煮鹽灶丁征收錢糧之例，均攤于各鹽場，交各州縣照數(shù)收納，按月交付布政司庫以為兵餉。則錢糧完納即速且易也。查商人買自灶丁之鹽，既便于附近出售，其售價較之買入價亦高出四五倍之多；遠(yuǎn)處行銷，售價竟高達(dá)七八倍。福建各鹽場，每年得鹽百萬石，十萬余兩之鹽課，每石加價幾分，即可得也。如此，私鹽販賣之弊可絕。鹽丁愿賣，百姓愿買，近者肩挑背荷，遠(yuǎn)者船運行銷。而灶丁獲利得以完課、贍養(yǎng)家口，于沿海窮黎實有裨益。再每鹽場選派一名府縣左貳官，勉勵煎鹽灶丁。修理達(dá)者，地方官員則酌情捐納。深山狹谷，鹽難至達(dá)之處，則須通融辦理，務(wù)使鹽價持平。此事交由興泉道節(jié)制，就近不時巡查，于事甚有裨益。

上引文獻(xiàn)中，覺羅滿保和黃國才描述了廢除鹽官和鹽商后，福建鹽政該如何運作，具體包括管理鹽場、征收鹽課和運銷食鹽等方面。具體而言，鹽官廢除以后，鹽場仍然保留，但歸州縣管轄，而原來應(yīng)由鹽商繳納的鹽課和捐納銅銀、河工銀等項目，攤?cè)敫鱾€鹽場中，由各鹽場所在州縣征收，并按月上繳布政司庫作為兵餉。食鹽運銷方面，官府廢除鹽商，百姓可直接向灶戶購買食鹽，而買鹽的百姓到鹽場時，則先繳納鹽課。州縣官在鹽場征稅，鹽課按照鹽一擔(dān)征銀0.15兩[6]5冊，552號的稅則進(jìn)行征收。百姓納課買鹽后，“隨處販賣”③。換句話說，人們只要在鹽場上納稅，便可以毫無限制地買鹽、賣鹽。

改革大大簡化了福建鹽政。伴隨食鹽自由販賣，清初以來的鹽禁、鹽額、運鹽路線、行鹽區(qū)等等規(guī)章制度都失去了意義，官府無需設(shè)關(guān)卡收稅或設(shè)鹽捕抓私鹽等。福建鹽政簡化為州縣在鹽場征收鹽課及州縣佐貳官員督促灶戶生產(chǎn)食鹽（為了保證鹽場生產(chǎn)順利進(jìn)行，覺羅氏奏準(zhǔn)從鹽場所在府州縣中選擇一名佐貳官員“勉勵煎鹽灶丁”）。此外，興泉道負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)食鹽運銷，以防止有些地方因鹽販不樂意前往而導(dǎo)致無人銷售的情況出現(xiàn)。據(jù)上引奏疏，覺羅氏大幅度改變福建鹽政，一是為了廢除各衙門陋規(guī)，二是為了平定福建高飆的鹽價，以裨益于沿海百姓。廢除衙門陋規(guī)之說在于該改革是在雍正元年（1723）朝廷整頓財政和吏治的大環(huán)境下，順應(yīng)皇帝號召的一個舉措。1723年，國家面臨著國庫虧空、各省財政普遍存在虧欠的問題，雍正登基之后立即著手整頓虧空、處理導(dǎo)致虧空的官吏[7]4。在清代財政中，鹽法與關(guān)稅、錢法、田賦都被視為國家財政重要來源，清人王鼎相就指出：“國家正賦之外，充軍國之用，惟鹽法、關(guān)稅、錢法而已”[8]卷53,1311。因此，雍正整頓財政的措施除火耗歸公、劃分中央財政和地方財政外，還革除各地鹽政陋規(guī)。雍正元年（1723）正月初一日，雍正即頒布詔諭：鹽道一官，尤關(guān)國課。爾年鹽法弊端叢生，正項錢糧每多虧欠。……爾等運籌鹽法，宜將陋例積習(xí)盡情禁革，必思何以蘇商？何以裕課？上利軍國，下利閭閻，方為稱職。……果能肅清綱紀(jì)，無致廢弛，朕當(dāng)破格獎勵。其或因循不改，朕必置之重法[9]卷首,圣諭。

雍正詔諭鹽官革除鹽政“陋例積習(xí)”。政令一出，各鹽區(qū)紛紛清查鹽政各相關(guān)衙門的浮費。查出的浮費有兩種處理辦法：一是實裁，把不應(yīng)有的浮費陋規(guī)徹底裁去，減少引目成本；一是裁減歸公，將原本作為各級官吏私人所有的各種浮費轉(zhuǎn)為國家收入，增加財政。閩浙總督覺羅滿保即是在雍正要求整頓財政和吏治的情況下，裁革福建各鹽政衙門，并裁出各鹽政衙門各種浮費八萬余兩[10]128-132。雍正只要求裁革浮費，為何覺羅氏卻要將福建鹽官和鹽商全部廢除？關(guān)于此問題，覺羅氏另有詳細(xì)的理由。其實，除浮費問題外，福建鹽政還出現(xiàn)鹽課虧欠嚴(yán)重的現(xiàn)象。康熙末年以來，福建鹽課每年大約有三分之一的課額被拖欠，即“福建鹽課唯九萬余兩，每年未完之?dāng)?shù)皆有二、三萬兩。”[5]202。覺羅氏在奏疏中極言福建鹽課虧欠嚴(yán)重，但是“商人一年獲利足有二十萬兩”[5]202，故鹽課虧欠不是因為鹽業(yè)蕭條、鹽利少，而是福建鹽官、地方官及鹽商都只圖私利，不關(guān)心鹽課所至。他指出，福建鹽官“只知征收常例，不問錢糧完否”[5]202，地方官吏“只圖獲得本衙門常例，為商人繳納私鹽，小民疾苦則全然不顧”[5]202。在官府的放縱下，福建商人“只知抬高鹽價，唯利是圖，恣意揮霍，錢糧能完與否，并不掛慮”[5]202。最終受害的是沿海貧民，他們“雖有鹽場，但曬得之鹽卻無處銷售。雖有船捕魚，卻無鹽腌制。終日惶惶，束手無策。有時販賣私鹽，因拒捕捉，明知罪不可赦，亦得依附歹徒，結(jié)伴而行。因此而家破身亡者甚多。”[5]202既然導(dǎo)致福建鹽課虧欠的關(guān)鍵因素是鹽商、鹽官、州縣官的貪婪，那么將鹽官、鹽商裁革是解決問題的辦法之一。

解決福建鹽課虧欠的問題，對于覺羅氏和黃氏而言，甚至比裁掉浮費更重要，因為鹽課征收情況直接關(guān)系他在閩浙總督任上的考成。“考成是考核官吏的一種制度。通過年終考成，政績優(yōu)異的得到升遷或記錄的獎勵；政績不好的受到降級或紀(jì)過的處分。”[10]41鹽政考成有很多種，其中征課考成和銷引考自順治年間（1644-1661）已在全國推行，康熙年間（1662—1722）越來越嚴(yán)格，所涉及官員亦廣，包括巡撫、運司、提舉司、分司大使及監(jiān)管鹽務(wù)的知縣、知州、知府、道員和布政使等。清代以來，就有許多官員因銷引不利和拖欠鹽課被參革[11]。清初，福建最高鹽政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變革，順治、康熙年間有專門管理鹽政的都轉(zhuǎn)運鹽使司或鹽法道，到雍正元年（1723），“事歸各地總督巡撫，在福建以閩浙總督兼理，遂為定制。”[1]可見，作為當(dāng)時的閩浙總督的覺羅滿保和福建巡撫黃國才身上都肩負(fù)著征收鹽課的重任，處理不好可能會影響自己的仕途。因而，他們都極為關(guān)注鹽課拖欠一事，雖然雍正只要求裁浮費，但覺羅氏等則希望在裁浮費的同時，也解決鹽課拖欠問題，于是，采取了廢鹽官、鹽商的辦法解決上述問題。覺羅氏自稱改革還有為福建沿海百姓著想的目的。福建沿海地區(qū)確實對商運制度不滿。泉州地區(qū)康熙中期實行商運制度施行不久，福建巡撫張伯行就指出該法有諸多弊病：鹽商與官府勾結(jié)，設(shè)鹽捕、巡欄等給曬鹽戶、地方小民帶來困擾[12]卷2,飭禁橫抽鹽稅示。因而，改革可能與地方勢力對商運法不滿有關(guān)，但這似乎需要更多材料證明。