一、基層人民銀行金融管理履職面臨的現實困難

按照現行金融監管框架，金融管理職能主要由“一行三局”承擔，而證券、保險行業在市、縣的監管機構為空白，監管效率不足，形成監管真空；而銀監在市、縣的監管人員太少、監管力量太弱，其監管力度和監管效果仍有待進一步提高。同時，基層人民銀行日常性監管手段不多，日常監管主要集中在金融統計、征信、賬戶、外匯管理等方面，較為突出的案例是對地方法人金融機構反洗錢業務的檢查，地（市）中支及支行沒有檢查權，必須先獲得分行授權才能開展，處罰權更是集中在分行或總行；利率政策由人民銀行制定，卻沒有相應的檢查權限。此外，對非銀行業金融機構的有效監管是維護區域金融穩定的重要條件，然而由于對證券、保險機構僅僅有一個協調機制，而沒有監管職能，基層人民銀行在對證券、保險等非銀行業金融機構的監管缺少抓手。

二、對基層人民銀行金融管理權邊界的詮釋

確定基層人民銀行金融管理權的邊界，首先須明確地方政府金融管理權的邊界。主要應包括：一是地方金融服務。主要是為中央在各地的金融管理機關即“一行三局”服務，為當地金融機構服務，為當地的民眾（即金融消費者）服務；二是地方金融管理。主要是對小額貸款公司、典當行、農村資金互助會等準金融機構的市場進入退出、經營業務進行管理，同時履行風險救助責任；三是促進地方金融改革發展；四是支持金融創新；五是管理地方國有金融資產。在確定了地方政府金融管理權的邊界后，基層人民銀行金融管理權的邊界，可按照《中國人民銀行法》、《商業銀行銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融法律法規的相關規定及不與銀監、證監、保監和地方政府金融管理權重疊、交叉的原則確定。具體應是：（1）貫徹執行國家貨幣信貸政策，適時調查反饋貨幣政策實施效果；（2）不斷創新金融服務方式方法，加強人民銀行業務系統的準入管理，督促金融機構合規合法經營；（3）對金融機構存款準備金、統計、支付結算、國庫、征信、外匯、銀行卡、反假幣、反洗錢等金融業務實施現場和非現場監督檢查，防范金融機構業務風險；（4）適時對銀行業金融機構和地方性法人金融機構開展綜合評價及穩健性現場評估，有效防范中小法人金融機構及系統性金融風險；（5）加強對小額貸款公司等準金融機構的風險監測和預警工作，切實防范區域金融風險；（6）密切關注地方金融發展態勢，發揮“最后貸款人”職能，加強宏觀審慎管理，切實維護轄內金融安全與穩定；（7）加強與地方政府及有關部門的溝通聯系，建立金融穩定協調工作機制，實行監管信息等資源的綜合利用與共享，促進地方經濟金融協調穩健發展。

三、強化基層人民銀行金融管理權的重點與方向

（一）完善金融法律法規，為基層人民銀行高效履職提供法律保障。一是建議盡快修訂《中國人民銀行法》。重點應對金融管理相關條文進行修改。首先要增加相關法律內容，將總行新“三定”方案中確立的相關金融管理職責寫入人民銀行法中。其次是要及時對部分條款進行修改，如“有權要求銀行業金融機構報送必要的報表和資料”，建議刪除“銀行業”三個字，應該是所有金融機構，而不僅僅限定于銀行業金融機構。最后是對相關具體執法檢查處罰條款進行細化或出臺相關實施細則，增強檢查處罰條款的可操作性。二是制定完善金融管理法規。盡快頒布《商業銀行信息披露法》、《商業銀行存款保險法》、《信用法》、《金融市場準入和退出法》、《金融機構購并條例》、《金融清算條例》等，進一步規范金融機構經營行為。三是建立中小銀行存款保險制度。存款保險機構除按照有關制度要求履行自身的職責外，還可受國家金融管理部門的委托直接履行對中小金融機構的微觀監管。

（二）強化金融管理的體制、機制建設，增強地方法人機構風險防范能力。一是加強金融管理的組織機構建設。基層人民銀行可在不違背“三定”方案基本原則的前提下，調整內部機構設置，從現有執法職能部門中抽調高素質金融管理人員組建金融管理專職部門，負責金融管理日常工作。二是加強“一臺兩庫”建設，即加強金融管理工作平臺、金融管理信息庫和金融管理人才庫建設。三是加強金融管理制度建設。要依照《中國人民銀行法》及相關金融管理法規，制定出臺符合地方金融管理實際，以“兩管理、兩綜合、一保護”為主要內容的金融管理制度、辦法、指引等。

（三）完善金融監管體系，提升整體監管效率。要轉變金融監管的理念以及調整監管目標與重點。在監管目標的模式上，要完成合規性監管向目標導向型監管的轉變。要完善金融監管體系發揮監管的合力作用。完善的金融監管體系包括內部監管體系、外部監管體系和社會監管體系三個部分。首先要加強自律性監管，即要筑牢金融從業人員自律、金融機構自律及協會自律三道防線；其次要加強專業性監管，培育獨立且公正的社會監管機構，其中包含律師事務所、會計師事務所、審計師事務所、信用評級機構、資產評估機構等，特別是要強化審計意見對金融監管的作用；第三要加強社會性監管，可以通過新聞媒體和聘請社會監督員等方式加強金融監管。

（四）積極創新金融管理方法與手段，不斷拓展金融管理的范圍和空間。當前，基層人民銀行金融管理創新可重點從以下五個方面加以突破：一是開業管理。目前試行的開業管理工作，僅止于新設銀行業金融機構，必要時可由銀行機構延伸到證券、保險機構及地方準金融機構；還應延伸到老金融機構開辦的新金融服務與管理項目。二是重大事項報告。目前，金融機構報送《重大事項報告》中存在遲報、瞞報、漏報金融重大突發事件的情況。為此，應增加瞞報、遲報、漏報金融突發事件等重大事項的懲戒、處罰條款，以確保金融重大突發事件報送的時效性。三是綜合評價。要在現有《綜合評價辦法》的基礎上，將綜合評價范圍拓寬到證券、保險機構，并建立分類別的《銀行業法人機構綜合評價辦法》、《銀行業金融分支機構綜合評價辦法》、《證券業綜合評價辦法》、《保險業綜合評價辦法》等評估辦法，并適量增設定量指標數據及標準，以確保綜合評價結果的公正性。四是金融消費者權益保護。要通過金融侵權案件深入挖掘違法違規線索，及時查處金融違法行為，督促金融機構保護消費者權益，維護轄區金融安全與穩定。五是綜合行政執法檢查。應延伸綜合行政執法檢查觸角，不僅應檢查銀行業金融機構的常規業務，而且要檢查其衍生、代理及中間業務，著力消除金融風險隱患。同時綜合行政執法檢查也應延伸至保險、證券（期貨）機構。

（五）加強金融管理人才隊伍建設，不斷優化和增強金融管理內外工作合力。要堅持“使用與培育相結合”的原則，通過業務培訓、崗位交流、跟班學習、掛職鍛煉、執法實踐等多渠道、多方式鍛煉人才，促進成才，努力打造一支進得來、出得去、知識齊全、業務精通的金融管理隊伍。

本文作者：夏旺春 單位：中國人民銀行咸寧市中心支行