近30年來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市數量急劇增加。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根據第六次人口普查，2010年11月1日，中國城市人口已經達到6.6億人，占人口總數的49.27%。城鎮(zhèn)化已經成為我國解決就業(yè)、實現市場擴展、推進新型工業(yè)化的重要舉措，城市地區(qū)逐步成為經濟發(fā)展的基本空間單元。

“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化率將達到53.5%以上，中國城鎮(zhèn)人口將首次超過農村。“十二五”規(guī)劃綱要提出，要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。環(huán)境是城市健康、可持續(xù)發(fā)展的基礎，為了保障城市健康發(fā)展和環(huán)境安全，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出要研究編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃。因此，研究城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃的內涵與基本特征、理順城市環(huán)境規(guī)劃體系、明確試點思路與方式就成為當前環(huán)境保護規(guī)劃研究的一項重大課題。

城市環(huán)境保護規(guī)劃制度發(fā)展及問題

城市環(huán)境保護取得積極進展，但環(huán)境質量不容樂觀

經過30年尤其是“十一五”期間的大力投入，城市環(huán)境設施建設取得重大進展，到2010年，全國城市污水處理率達到77%以上，比2005年提高了25個百分點，生活垃圾無害化處理率達到72.06%，比2005年提高了12.35個百分點。環(huán)境質量也有所改善。2010年，全國地級及以上城市空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物達到國家環(huán)境空氣質量二級標準的城市比例為83.9%，比2005年提高27.7個百分點；但城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然處于較高水平，流經城市河段水質較差，環(huán)境質量總體不容樂觀。

城市環(huán)境問題發(fā)生重大轉變

一是基于自身效益最大化的城市發(fā)展定位與區(qū)域流域環(huán)境功能要求不協(xié)調，產業(yè)和城鎮(zhèn)布局缺乏對環(huán)境健康安全的全面考慮，高危企業(yè)布局性環(huán)境風險十分突出，2006年開展的大排查行動結果顯示，7555個化學工業(yè)與石油化工建設項目中，81%布設在江河沿海水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，其中45%項目為重大風險源。“十一五”期間47起重大環(huán)境污染事件中，有11起屬于布局不合理造成。二是城鄉(xiāng)建設布局與生態(tài)安全格局不匹配，生態(tài)重要區(qū)與敏感點（帶）處于被動、補救性的保護之中，被擠占破壞現象普遍。三是城市建設布局、規(guī)模與經濟發(fā)展目標、模式未充分考慮資源環(huán)境承載能力，城市建設與經濟發(fā)展缺乏基于資源環(huán)境的約束性控制。四是城市發(fā)展的環(huán)境質量控制目標較少，反映生態(tài)系統(tǒng)、人居環(huán)境健康的指標更為缺乏。五是城市環(huán)境保護要求缺乏強有力的保障機制，與城市建設、土地利用、經濟發(fā)展等相關規(guī)劃缺乏充分銜接等。

城市環(huán)境規(guī)劃制度滯后于城市發(fā)展

城市環(huán)境保護規(guī)劃經過二十多年的發(fā)展，形成了一系列規(guī)劃制度，如“創(chuàng)模”規(guī)劃、生態(tài)市建設規(guī)劃、城市環(huán)境綜合整治規(guī)劃、城市五年環(huán)境保護規(guī)劃等，對城市環(huán)境保護開展有重大作用，但總體上偏重于環(huán)境保護本身任務設計，滯后于城市發(fā)展。

首先，城市環(huán)境保護規(guī)劃作為城市建設的一項專項規(guī)劃，被動依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等編制，難以從區(qū)域或者流域范圍內，合理確立城市環(huán)境的功能定位；難以從區(qū)域生態(tài)環(huán)境格局和資源環(huán)境承載力的角度，預先確立城市發(fā)展的“紅線”，合理調控城市發(fā)展規(guī)模與格局。

其次，環(huán)境保護規(guī)劃的對象覆蓋水、土壤、大氣等要素，實施部門除環(huán)保部門外還涉及到農、林、水利、城建、海洋等部門。目前城市環(huán)境保護規(guī)劃重點在于污染防治和環(huán)境治理，對環(huán)境實施被動保護和補救修復。各環(huán)境要素之間分割隔離，難以對城市環(huán)境系統(tǒng)保護與優(yōu)化進行系統(tǒng)性、整體性、綜合性考慮，也難以協(xié)調和應對復合型、交叉型的環(huán)境問題。

再次，現行環(huán)境保護規(guī)劃期限短、范圍小，難以對全市域長遠發(fā)展提供環(huán)境保障。城市建設、土地利用、主體功能區(qū)、產業(yè)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設等開發(fā)建設規(guī)劃期限一般都在10～20年以上，從中長期角度對資源開發(fā)和經濟建設活動做出安排，但現行的城市環(huán)境保護規(guī)劃期限一般只有5～10年，難以對中長期開發(fā)建設活動提出長遠的、系統(tǒng)的控制引導要求，規(guī)劃缺乏長遠戰(zhàn)略，導致城市環(huán)境保護“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

另外，與其他具有類似基礎性作用的規(guī)劃相比，我國城市環(huán)境規(guī)劃在規(guī)劃效力、規(guī)劃體系、規(guī)劃實施力度方面還相對薄弱。

城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃的基本特征與核心要求

城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃是城市人民政府維護人民群眾生產、生活環(huán)境安全，保障生態(tài)系統(tǒng)健康，促進城市可持續(xù)發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性安排，是實現城市健康發(fā)展的重要公共政策之一。城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃是環(huán)境參與城市發(fā)展綜合決策的平臺，與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等同屬城市基礎性規(guī)劃，從不同角度對城市發(fā)展規(guī)模、布局、方式、產業(yè)等發(fā)揮調控和引導作用，優(yōu)化城市發(fā)展、提供宜居環(huán)境，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃與其他基礎性規(guī)劃在編制實施中要相互協(xié)調銜接，應在同一級別審批，確保城市發(fā)展與環(huán)境功能、環(huán)境承載力相協(xié)調。

基本特征

基礎性地位體現在先導性、約束性、長期性、基礎性方面。先導性是從維護環(huán)境安全與生態(tài)系統(tǒng)健康的角度，提出城市環(huán)境戰(zhàn)略定位，環(huán)境保護總體布局、環(huán)境質量要求，從環(huán)境的角度提前對城市定位、建設規(guī)模與布局、經濟發(fā)展方式等做出引導性要求。約束性一是強調城市建設與社會經濟發(fā)展應該在人口和資源環(huán)境承載能力范圍內，對城市資源能源消耗、污染物排放量提出分階段控制要求；二是根據區(qū)域和城市生態(tài)環(huán)境結構特征，制定環(huán)境功能區(qū)劃，實行分區(qū)指導，分類控制，有序開發(fā)，尤其是對生態(tài)環(huán)境“紅線”區(qū)域，實行嚴格保護，建立規(guī)劃的硬約束指標。長期性是強調規(guī)劃立足于城市未來中長期經濟社會可持續(xù)發(fā)展，基于國家、流域、區(qū)域環(huán)境保護戰(zhàn)略要求，系統(tǒng)制定城市環(huán)境保護中長期方案。基礎性是指規(guī)劃強調從環(huán)境、資源、社會、經濟、文化等多個維度，尤其是資源環(huán)境的角度確立規(guī)劃定位與基本思路，作為銜接協(xié)調經濟規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等基礎規(guī)劃的平臺，同時對環(huán)境保護、污染防治、生態(tài)恢復、資源保護等專項規(guī)劃提出維護和改善要求，需要各個部門聯動，采取綜合措施實現規(guī)劃目標。提高規(guī)劃審批行政層級，建立法規(guī)保障機制，提高規(guī)劃的公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力。